Тел./факс: (495)434-2044

                                                                                E-mail: ktsmi@mgimo.ru

================================================================

Проблема статуса ОБСЕ как международной правосубъектной организации носит, главным образом, политический, а не правовой характер. Наделение ОБСЕ правосубъектным статусом предполагает превращение ее в полноценную международную организацию, деятельность и решения которой носят обязательный политический и юридический характер. Перспектива наделения организации юридическим статусом как полноценного, наряду с другими международными организациями, субъекта международного права зависит от целого ряда условий, прежде всего, политического состояния межгосударственных отношений, «уровня доверия» на всем пространстве ОБСЕ. Немаловажное «сдерживающее» воздействие на «правосубъектную проблему» ОБСЕ оказывают существующие на евро-атлантическом пространстве механизмы безопасности, прежде всего, НАТО и Евросоюз. Сохраняющиеся фобии времен «холодной войны» и несимметричность правовых систем «евросоюзной зоны» континента и «русского Востока» Европы препятствуют поиску взаимоприемлемого варианта выхода на правовой статус ОБСЕ. Вопрос трансформации политической природы ОБСЕ в правосубъектную тесно связан с соблюдением принципов и норм международного права, с преодолением тенденций правового нигилизма в современных международных отношениях, что проявляется в процессах конфликтного и кризисного урегулирования.

Правосубъектность ОБСЕ приобретает практическую необходимость в контексте всего комплекса проблем европейской безопасности. Хельсинский Заключительный акт 1975 г., по мнению ряда юристов[1], в силу своего политического, межгосударственного и исторического значения является соглашением sui generis, т.е. особого рода, и в силу этого может рассматриваться как «обладающий юридической силой». Такая оценка документа и других актов последующего хельсинского процесса как «общепризнанно правовых» вряд ли обоснована. Во-первых, в планы государств-участников с самого начала не входило принимать юридически обязывающий акт, регулирующий взаимоотношения сотрудничества по всем «трем корзинам»  –   политической,   экономической   и   гуманитарной.     Во-вторых, хотя в последующем рядом западных партнеров в политических целях высказывались соображения в пользу придания положениям Заключительного акта (прежде всего, по «третьей корзине») юридически обязывающего характера, правового развития статус ОБСЕ не получил. В отечественном экспертном сообществе обоснованно указывалось, что Заключительный акт обладает значением и качествами международно-правового акта, но он не является договором в строгом смысле этого слова[2]. В процессе разработки основополагающего акта ОБСЕ в намерения сторон-участников не входило заключение договора даже в упрощенном виде[3]. Очевидно, что именно политический, а не международно-правовой подход соответствовал уровню готовности государств евро-атлантического пространства в параметрах от Вашингтона до Москвы согласиться на процесс сближения в целях создания общего пространства безопасности, стабильности и сотрудничества. По общему пониманию, обязательства государств-участников по документу, который рассматривался как своего рода генеральная декларация[4], обладали бы только морально-политической обязательной силой. Практика ОБСЕ подтвердила, что эти обязательства не носят юридически обязывающего характера, несмотря на утверждение об обратном ряда ведущих экспертов в области международного права (Тункин Г.И., Блищенко И.Б. и др.)[5]. В кодексе поведения относительно военно-политических аспектов безопасности, одобренном Будапештским саммитом в 1994 г., подтверждается, что содержащиеся в нем «положения являются политическими обязательствами». В силу этого Кодекс не подлежал регистрации согласно статье 102 Устава ООН. Вместе с тем, политическое содержание основополагающих документов ОБСЕ, ipso facto должны приниматься во внимание национальными нормативными системами стран – членов ОБСЕ. В упомянутом Кодексе предусмотрено, что они будут стремиться к обеспечению того, «чтобы их соответствующие внутренние документы и процедуры, или, где уместно, юридические акты отражали обязательства, принятые по настоящему Кодексу» (п.41).

Наиболее отчетливо соответствие политических обязательств в рамках общеевропейского процесса положениям национальных правовых актов зафиксировано в Итоговом документе Венской встречи 1989 г. Документ предусматривает, что государства будут обеспечивать, чтобы их законы, практика и политика «сообразовывались с их обязательствами по международному праву и были гармонизированы с положениями Декларации принципов и другими обязательствами ОБСЕ».

Практика гармонизации, предполагающая «не прямое воздействие» на внутреннее законодательство, а «процесс приведения его в соответствие» с положениями международного политического акта[6], получила определенное признание и распространение. Известным экспертом в области международного права Лукашуком И.И. приводились примеры гармонизации из отечественной практики – президентское распоряжение от 1991 г. по приведению законодательства в соответствии с обязательствами страны, «вытекающими из документов общеевропейского процесса». Акты ОБСЕ, положения которых являются политически обязательными для государств-участников, могут содержать и сроки их вступления в силу, и четко определять свой статус, но их обязательная сила не носит юридического характера, они не являются международно-правовыми соглашениями в силу отсутствия правосубъектности ОБСЕ.

Естественно, в случае нарушений обязательств по международному документу правового характера и положений международного политического акта, роль которого, как правило, «юридически ничтожна», государства-участники несут разную ответственность. Невыполнение обязательств по международно-правовому договору рассматривается как противоправное деяние и влечет за собой последствия юридического и политического характера. В случае с неисполнением политической декларации речь может идти о политической ответственности, влекущей политические и моральные меры воздействия, но не имеющие юридической силы, т.е. реторсиях[7].

Современное развитие международного права вносит некоторые новые тенденции в ранее жесткую договорно-нормативную практику. Эти тенденции повышают, как представляется, возможности процесса правовой легализации ОБСЕ как международной правосубъектной организации. Получившая развитие концепция «мягкого права» предполагает включение в категорию «международных» - норм, которые имеют не юридическую, а морально-политическую обязательную силу. Общепризнанно, что нормы «мягкого права» получают все большее распространение, прежде всего, в политических договорах и резолюциях, других документах международных организаций, прежде всего ООН. В российском и зарубежном научном сообществе продолжает существовать, однако, точка зрения, что тенденция к понижению отличий между правом и неправом подрывает авторитет международного права[8]. Несмотря на сохраняющееся критическое отношение в международных экспертных кругах к категории «мягкого права», тенденция ко все большему признанию его не только политической, но и «опосредованной» правовой значимости усиливается. Наиболее отчетливо она проявляется в тех областях международного взаимодействия и сотрудничества, где нет общего понимания роли правового регулирования, в частности, в сферах деятельности ОБСЕ. Проблема создания нормативной базы пост-конфронтационной системы взаимодействия и сотрудничества, прежде всего на евро-атлантическом пространстве, приобрела особое значение. Нормы «мягкого права» задействованы при подготовке и реализации Основополагающего акта о взаимоотношениях, сотрудничестве и безопасности между Россией и НАТО, других документов в контексте отношений «Восток-Запад».

Созданный на базе политических договоренностей общеевропейский механизм по безопасности и сотрудничеству (ОБСЕ) явился одним из подтверждений того, что «мягкое право» обладает потенциалом регулирования развития Хельсинского процесса. Вместе с тем, подтвердилось, что основывающаяся на нормах «мягкого права» ОБСЕ продолжает рассматриваться не как субъект международного права, а как соглашение, не имеющее юридического характера. Отсутствие правосубъектности позволяет ОБСЕ выстраивать отношения с государствами и международными организациями исключительно в пределах «мягкого права», т.е. вне признанных отношений правового регулирования.

Правовые средства регулирования межъевропейских отношений признаются как более устойчивые, их результаты более предсказуемы, чем политические. Это дает основание рассчитывать, что вопрос о придании ОБСЕ международной правосубъектности, может стать в реальную повестку дня. Как известно, ООН признает ОБСЕ как региональное соглашение, а не региональную организацию. Это создает существенные правовые проблемы для ОБСЕ в осуществлении ее функций. Не являясь субъектом международного права, ОБСЕ может выступать в качестве стороны только в документах политического характера, то есть в «актах мягкого права». Нельзя, однако, отрицать сущностную взаимосвязь «мягкого права» с «твердым» международным правом, учитывая, что положения «мягкого права» являются зачастую своего рода «фабрикатами» будущих международно-правовых норм. Вместе с тем, рассматривать «мягкое» и «твердое» право как единое правовое поле действия оснований нет. В международно-правовой научной сфере существует, однако, «доктрина, согласно которой, твердое и мягкое право рассматриваются как единое целое»[9]. Это не подтверждается существующей международной системой.

Процесс постепенной политико-юридической трансформации ОБСЕ в правосубъектную международную организацию мог бы иметь реальную перспективу в случае достижения в ОБСЕ консенсуса о принципиальном изменении ее статуса. Как представляется, превращение ОБСЕ в полноценный правосубъектный орган способно реализоваться путем постепенного перевода политических обязательств в международно-правовые при параллельном создании уставных юридических документов и соответствующей административно-правовой структуры.

Консенсусный подход к процессу превращения ОБСЕ в правосубъектный орган европейского сотрудничества предполагает согласие всех государств-участников с принципом верховенства права в межгосударственных отношениях. Разумеется, согласованную процедуру по легализации статуса организации не следует рассматривать как "линейную функцию", неизбежно превращающую ОБСЕ в новую общеевропейскую организацию. Новый правосубъектный статус – это вопрос усиления ее роли и эффективности, без каких-либо репутационных издержек для сотрудничества в области политического, экономического и гуманитарного измерений. Система ОБСЕ во многом отражает комплекс как прежних, так и современных геостратегических реалий в Европе, нередко являющихся плодом международно-правового нигилизма[10]. Изменить такое положение было бы реально через потенциал ОБСЕ, ее новую, правосубъектную функцию.

Реализация правосубъектной функции могла бы состояться, прежде всего, в ключевом вопросе – проблеме европейской безопасности. Российское предложение о заключении договора о европейской безопасности заложило бы легальное основание в правовой трансформации общеевропейского процесса. Создание адекватной существующим европейским реалиям структуры безопасности на основе юридически обязывающего договора, покрывающего всю евро-атлантическую зону, явилось бы первым шагом к созданию международно-правового механизма, обеспечивающего в рамках ОБСЕ как политическое, так и правовое содержание договоренностей по всем трем измерениям. Такой механизм явился бы эффективным гарантом реализации решений о едином пространстве в сферах безопасности, экономики и культуры. Международно-правовое оформление согласованных политических обязательств в области «жесткой» безопасности содействовало бы утверждению верховенства права в евро-атлантических взаимоотношениях. На примате права функционируют современные международные и региональные организации, являющиеся субъектами международного права.

Правосубъектность ОБСЕ как международно-признанной организации не может не основываться на признании примата права. ОБСЕ реально проявила себя в области «мягкой безопасности», основываясь на нормах  «мягкого права», что не сделало ее, однако, правосубъектной организацией. Хотя и предполагается, что «мягкие договоренности» также учитывают принцип добросовестности, являющийся основным «регулятивным принципом международных договоров»[11]. Очевидна ограниченность некоторых институтов ОБСЕ, деятельность которых строится на «мягком праве», но которые могли бы сыграть роль «правового импульса» в становлении ОБСЕ как правосубъектной организации. Конвенция о примирении и арбитраже в рамках ОБСЕ явилась инструментом рассмотрения споров и конфликтных ситуаций, исходя из политических и моральных обязательств[12]. Ее содержание создало своего рода дуалистический механизм, разделяющий «обязательства ОБСЕ» как политические «commitments» и обязательства по международному праву. Для урегулирования «споров по обязательствам» ОБСЕ установлена процедура примирения, в случаях же «кризисных ситуаций», подпадающих под международно-правовые обязательства, предусмотрены арбитражные процедуры[13].

Придание правового характера политическим принципам миротворчества ОБСЕ содействовало бы преодолению существенных проблем, «возникающих в связи с соглашениями ОБСЕ о направлении миссий в зоны конфликтов»[14]. Отсутствие международно-правовой основы ОБСЕ вызывало немало противоречий и неправомерных политических толкований ее решений в связи с балканским кризисом, ситуацией вокруг Югославии, нерешенности косовской проблемы. ОБСЕ как неправосубъектная организация не могла противостоять неправомерным натовским акциям. Изобретенная применительно к косовскому вмешательству формула «illegal but legitimate» – «незаконное, но узаконенное»[15] не вызвала нужной реакции несогласия со стороны ОБСЕ, по сути «нейтрализовала» ее роль в конфликте.

Перспективе преобразования ОБСЕ в правосубъектную организацию способствовало бы скорейшее принятие ее Устава, внесение проекта которого явилось важной российской инициативой. Хотя Устав предусматривает (п. 2 статьи 6, III часть), что органы принятия решений ОБСЕ будут уполномочены выносить решения и принимать документы, имеющие политически обязывающий характер, сам факт наличия Устава ОБСЕ сблизил бы ее статус с обычной международной организацией. В пользу этого свидетельствуют и такие признаки международной организации как ратификация Устава (подлинного документа) государствами-участниками ОБСЕ и регистрация его согласно ст. 102 Устава ООН.

Особое значение в контексте придания правосубъектности статусу ОБСЕ и «перевода» политических обязательств в международно-правовые имело бы юридическое закрепление положения Хартии европейской безопасности 1999 г. о непризнании эксклюзивных прав какого-либо одного государства или региональной организации в зоне «большой Европы» на решения вопросов обеспечения мира и стабильности.

Такое положение, разумеется, не может устроить Североатлантический альянс, рассматривающий свою военно-политическую роль в Европе как уникальную и «единственно эффективную». НАТО не склонна содействовать правовому статусу ОБСЕ и преобразованию ее в обычную правосубъектную организацию. Полноценный юридический статус ОБСЕ был бы не в интересах НАТО.

Недавний «первый визит» генерального секретаря НАТО А. Фог Расмуссена в штаб-квартиру ОБСЕ в Вене еще раз прояснил реальное видение натовским руководством роли, перспектив и взаимодействия ОБСЕ с НАТО. Выступая в Вене, генсекретарь альянса, признав, что ОБСЕ является «решающей частью» архитектуры безопасности в Европе, заявил, что НАТО является второй частью этой архитектуры «от Ванкувера до Владивостока»[16]. Объявив ОБСЕ ключевым партнером НАТО в Европе, А. Фог Расмуссен подчеркнул, что это соответствует новой стратегической концепции НАТО, принятой в Лиссабоне, и «разъяснил» взаимодополняющий характер акций ОБСЕ и НАТО на Балканах, на Кавказе и в других регионах. За утверждениями о «совместном прошлом НАТО и ОБСЕ» в усилиях сделать Европу более стабильной и безопасной просматривается линия рассматривать ОБСЕ в качестве «младшего партнера» НАТО, как неправосубъектной организации, не имеющей самостоятельного дипломатического и силового потенциала. Опыт на этот счет в Брюсселе имеется, учитывая фактическое вытеснение альянсом Евросоюза из реального поля кризисного урегулирования в Европе.