Программа переселения соотечественников: мечты и реалии
Виктор Петрович Михайлов
Старший научный сотрудник отдела диаспоры и миграции Института стран СНГ
22 июня 2011 года «Государственной программе по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом» исполнилось 5 лет.
Юбилейная дата даёт нам возможность проанализировать ход её
реализации и значение для миллионов судеб российских соотечественников.
Попытаться выявить проблемы реализации Госпрограммы, обобщить
предложения экспертов и соотечественников – переселенцев по её
совершенствованию.
Стартовала Госпрограмма в начале 2007 года, и правительство возлагало
на нее большие надежды. Пилотными в программе оказались в основном
регионы Восточной Сибири и Дальнего Востока (12 регионов). В настоящее
время в реализации Государственной программы принимают участие 32
субъекта Российской Федерации.
Судя по заявлениям ряда руководителей ФМС, в 2007 году планировалось
принять до 50 тысяч человек. В 2008 году переселить 100 тысяч человек, в
2009 году - 150 тысяч человек (Маняткин). Были и более оптимистические
оценки: «А если говорить о перспективе 2012 года, то мы к тому времени
рассчитываем принять 683 тысячи человек» ( Басаргин) .
22 марта этого года, прошло заседание Межведомственной комиссии,
которая констатировала что к 11 марта 2011 года, от соотечественников
было принято 45 052 анкеты для участия в Государственной программе. На
территории Российской Федерации зарегистрировано свидетельств участников
в количестве 35 063 человека, при этом 31 867 участников
Государственной программы с членами семей поставлены на учет в
территориальных органах ФМС России. На территории Российской Федерации
принято 5 855 анкет и выдано 2 931 свидетельство участника
Государственной программы.
В общем, это составляет 37.994 участника программы.
Сравните 683 тысячи переселенцев в планах и 38 тысяч в реальности.
Количество переселившихся оказалось в 18 раз меньше, чем планировали!
Объявленные сроки были сорваны. По существу, это полный провал
программы.
Причин тому много, среди них и причины объективного характера, прежде
всего, масштабность и беспрецедентность проекта и, конечно же,
бюрократические проволочки.
Не был проведен необходимый мониторинг по выявлению потенциальных
участников во всех странах проживания русской диаспоры. То есть
изначально были допущены серьёзные просчёты в прогнозах.
Когда программа была составлена, анонсирована и запущена, никто не
смог четко и ясно объяснить, зачем России проводить переселение
соотечественников. То есть, не было чётко сформулированной идеологии
программы.
Поэтому на практике почти два с половиной года, прошедших с момента
вступления в действие программы переселения, были посвящены созданию
нормативно-правовой базы.
По мнению некоторых экспертов, данная программа никакого отношения к
переселению российских соотечественников на Родину не имеет. Она
является, по сути, программой организованного набора трудовых мигрантов
по обеспечению депрессивных регионов дешёвой рабочей силой. И с этим
нельзя не согласиться.
Что такое «организованное переселение соотечественников на Родину»?
Согласно положений «Программы действий» Женевской Конференции, это -
репатриация! А при репатриации не спрашивают ни о возрасте, ни об
образовании, ни о специальности. Достаточно твоего желания и того, что
ты или твои предки родились или проживали в России.
По словам члена комитета Госдумы по делам СНГ и соотечественников
Константина Затулина, «условия программы годятся только для людей,
которым надо бежать или некуда деваться, для всех остальных они
непривлекательны».
В результате создаётся целый комплекс правовых и социальных проблем,
решение которых просто необходимо для успешной реализации Госпрограммы.
Национальный вопрос
Программа переселения соотечественников в Россию, в отличие от
аналогичных программ переселения в странах Центральной Азии (оралманов в
Казахстане), не делала никаких национальных предпочтений. Но в
реальности национальный вопрос оказался куда как более существенным.
Достаточно сказать, что 14 регионов России просто отказались от приема
соотечественников, и среди них национальные регионы: Чечня, Ингушетия,
Дагестан, Чувашия, Коми, Калмыкия, Тува, Удмуртия.
Несмотря на то, что большинство переселенцев были этнически русскими,
тем не менее, многие их воспринимали как чужаков и ставили на один
уровень с трудовыми мигрантами.
Тем более, что в силу слишком широкого толкования понятия
«соотечественники», в Россию на постоянное место жительство приглашали
не только представителей тех наций, чья историческая родина находится на
территории РФ, но и всех, «воспитанных в традициях российской культуры,
владеющих русским языком и в наибольшей мере способных к адаптации ».. и
т.д.
Проблема получения гражданства
С момента отказа от гражданства страны проживания статус участника
Госпрограммы является единственной гарантией для соотечественника на
получение российского гражданства.
Но без регистрации по месту жительства, документы на получение
гражданства не принимаются. В результате возникает замкнутый круг: нет
жилья - нет гражданства - нет возможности работать - нет возможности
приобрести жильё. Именно эта проблема наиболее болезненно воспринимается
соотечественниками, что напрямую ведёт к дискредитации Государственной
программы.
Проблема жилья
Обнародовав планы по переселению сотен тысяч соотечественников,
федеральное руководство решило переложить бремя предоставления жилья для
переселенцев на плечи региональных властей. Однако на поверку
оказалось, что реальные возможности регионов с их худыми бюджетами
слишком малы. В результате, лишь 10% участников Госпрограммы имеют
постоянное жильё. Остальные либо снимают квартиры, либо заселяются в так
называемые центры временного размещения, жить в которых дозволено не
более двух лет.
Бесплатно переселенцев могли поселить только в деревнях, в брошенных и
наспех отремонтированных домах. Разумеется, что подобный подход не
устроил подавляющее большинство соотечественников.
Не оправдался и расчет ФМС на ипотеку.
Проблемы с трудоустройством
Как оказалось, и статус гражданина не гарантирует полноценного
трудоустройства. Часто бывает так, что специальность приезжающих в
Россию участников Госпрограммы не соответствует заявкам субъектов РФ и
работодателей.
К сожалению, имеет место низкая активность потенциальных
работодателей по привлечению соотечественников, их ориентация на
трудовых мигрантов, которые не нуждаются ни в социальных гарантиях, ни в
постоянном жилье.
Не все работодатели готовы ожидать приезда соотечественника 3 и более
месяца; не всегда совпадают интересы сторон; возникают проблемы с
легализацией документов об образовании.
Именно поэтому статистика ФМС России показывает тревожные цифры: лишь менее четверти переселенцев сегодня трудоустроено!
Нужно ещё отметить определенные трудности в разграничении полномочий
между региональными органами исполнительной власти и органами местного
самоуправления (муниципального уровня) по предоставлению услуг участнику
Госпрограммы в соответствии со статусом.
Некоторые региональные власти активно включились в доработку программы, приспосабливая её к местным условиям и возможностям.
В Твери, например, предложили создать систему переобучения
специалистов, перераспределения их по территориям в зависимости от
требований рынка труда за счёт увеличения зон вселения, включив в этот
перечень все районы области, в том числе и областной центр, а также
помочь в обустройстве семей с маленькими детьми. Предлагается создавать
специализированные финансовые институты — фонды-поручители, — которые
позволят переселенцам ускоренно получить льготные ипотечные кредиты, в
том числе с пониженной или нулевой ставкой.
Поэтому, для выполнения Госпрограммы регионам нужны дополнительные
полномочия. Нужны они, прежде всего, для оперативного решения тех или
иных вопросов, чтобы они самостоятельно корректировали программы, внося в
них необходимые изменения.
Надо также выработать механизм общероссийского реестра вакансий для
участников Программы, причём заносить в него вакансии не только
предприятий, внесённых в региональные программы, но и других организаций
на территории вселения. А сведения об уже закрытых вакансиях должны
оперативно направляться в представительства за рубежом, чтобы с этой
информацией сразу же знакомились кандидаты на переселение.
Казалось бы, что перечисленные выше факторы говорят не в пользу
Госпрограммы и её надо закрыть. Но согласитесь: ведь сделано очень
много! Потенциал соотечественников огромен. Поэтому мы на стороне тех,
кто считает, что программа переселения соотечественников должна
продолжать совершенствоваться, нужно искать решения, которые способны
повысить её привлекательность. От оперативного и качественного решения
вышеуказанных проблем зависит и успех в дальнейшей реализации
Государственной программы.
А координаторы и исполнители не пребывают в благодушии. Идёт активный анализ реализации программы и выявление проблем.
По заказу ФМС России, Национальный институт системных исследований
проблем предпринимательства, Институт демографии, миграции и
регионального развития в 2008 и 2010 годах провели «Мониторинг
реализации Государственной программы по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом».
Основной целью мониторингов являлся анализ основных достигнутых
количественных показателей реализации Госпрограммы в субъектах РФ, а
также качественный анализ условий и факторов как способствующих, так и
препятствующих достижению поставленных программой целей и задач. На
основе анализа полученной информации были разработаны рекомендации по
повышению эффективности функционирования Госпрограммы, а также
составлена новая памятка соотечественникам, проживающим за рубежом и
желающим переселиться в Россию.
В начале 2011года на Интернет портале ФМС был выставлен «Проект
доклада о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной
миграционной службы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов», в
котором нашлось место и для анализа хода реализации и перспективам
развития Госпрограммы переселения. В докладе констатируется, что в целях
повышения эффективности реализации Государственной программы только в
2010 году по линии ФМС России было разработано 11 проектов нормативных
правовых актов (1 проект федерального закона, 2 постановления
Правительства Российской Федерации и 8 приказов ФМС России).
Повышение привлекательности программы и её эффективности экспертами
видится в дальнейшем обеспечении правовых, финансовых и социальных
гарантий для переселенцев, скорректированных с учетом уже накопленного
опыта переселения.
В этой связи, 12 января 2010 года был подписан и вступил в силу Указ
Президента Российской Федерации № 60 «О внесении изменений в
Государственную программу по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом», в соответствии с которым расширилась категория лиц, имеющих
право участвовать в Государственной программе переселения. Ими могут
стать те, кто переехал в Россию ранее и уже имеет разрешение на
временное проживание или вид на жительство. В развитие данного
президентского Указа принято Постановление Правительства РФ,
определяющего порядок работы по выдаче на территории России
свидетельства участника Государственной программы.
21 апреля 2011 года Президент Дмитрий Медведев подписал Федеральный
закон №77-ФЗ «О внесении изменений в статьи 224 и 333/29 прим, части
второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 19 Федерального
закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации». Данный законопроект направлен на фиксацию на уровне 13%
налоговой ставки в отношении дохода, получаемого от осуществления
трудовой деятельности участниками Государственной программы, а также
членами их семей, совместно переселяющимися в Российскую Федерацию.
Министерство регионального развития РФ подготовило Проект Указа
Президента России «О реализации Государственной программы»,
предполагающий внесение существенных изменений в ныне действующую
Госпрограмму. Важнейшим положением проекта является предложение сделать
Госпрограмму бессрочной. Проект предусматривает также еще целый ряд
новшеств, которые сегодня обсуждаются экспертным сообществом и
государственными специалистами.
В добавление к иным предложениям к новой редакции Госпрограммы хотелось бы предложить:
Для ускорения получения российского гражданства, документы на его
получение необходимо готовить и оформлять вместе с документами на статус
добровольного переселенца в консульствах. А паспорта вручать в России,
по прибытию переселенцев к месту переселения.
Проблема с жильём. После прошлогодних пожаров десятки тысяч
погорельцев - граждан России получили в сжатые сроки новое жильё. И это
хорошо! Но ведь в начале девяностых, образно говоря, сгорела треть
России! Российских соотечественников лишили не только крова, но и
Родины. Так неужели же в России не найдётся средств, чтобы предоставить
жильё так нужным ей соотечественникам ?!
Очевидно, необходимо заинтересовать работодателей в приёме
соотечественников на работу, и прежде всего, в части налоговых льгот.
Должна быть установлена и соответствующая норма в трудовом
законодательстве, определяющая срок, на который работодатель обязан
бронировать рабочие места для участников Программы. Требуется внести
корректировки в Трудовой кодекс, которые содержали бы обязательства для
работодателей при заключении контрактов на трудоустройство переселенцев.
И последнее. Обозначенные проблемы можно было бы избежать, если бы
проводилось не просто переселение соотечественников, а их репатриация по
принятому закону «О репатриации в Российскую Федерацию», проект
которого в 2003 -2004 г.г. предложили Институт диаспоры и интеграции
(Институт стран СНГ) и Форум переселенческих организаций. Многие
проблемы всплывшие, при реализации Программы переселения связанные и с
адаптацией, и жильём, и российским гражданством, и трудоустройством, и с
возможностью переквалификации, и разграничением прав федеральных,
региональных, муниципальных структур и т.д. были предупреждены проектом
закона и находили свое решение в его рамках.
Конечно, трудно утверждать, что Государственная программа в нынешнем
виде стала эффективным инструментом развития социально-экономического и
демографического потенциала России. Тем не менее, Госпрограмма явилась
одним из направлений реализации активной миграционной политики в
Российской Федерации. Впервые в отечественной практике государственного
управления создан регулятивный механизм добровольного переселения
соотечественников, который служит обоюдным интересам, как переселенцев,
так и самой страны.
Существенное значение программы для соотечественников за рубежом
состоит и в том, что это реальная возможность вернуться на Родину в
случае кризисных ситуаций в стране пребывания соотечественников.
Работы без ошибок не бывает. Остаётся только пожелать
Межведомственной комиссии, Федеральной миграционной службе и регионам
России объединить усилия для того, чтобы «Государственная программа по
оказанию содействия добровольному переселению соотечественников,
проживающих за рубежом, в Россию», была действительно «направлена на
объединение потенциала соотечественников с потребностями развития
российских регионов, на кардинальное изменение демографической ситуации,
стабилизацию численности населения России, способствование в целом
социально-экономическому развитию страны». А за добровольными
переселенцами дело не станет.
***
Литература:
1) Национальный институт системных исследований проблем
предпринимательства (НИСИПП), Институт демографии, миграции и
регионального развития (ИДМРР): «Мониторинг реализации Государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». (Доклад о ходе
реализации в 2008 году), Москва, 2008.
2) Национальный институт системных исследований проблем
предпринимательства, Институт демографии, миграции и регионального
развития: «Мониторинг реализации государственной программы по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников проживающих за рубежом, на территориях вселения в
2007-2009 годах » ( краткий вариант), Москва - январь 2010.
3) «Проект доклада о результатах и основных направлениях деятельности
Федеральной миграционной службы на 2012 год и плановый период 2013 и
2014 годов» (1-111 разделы), Москва 2011.
4) Светлана Авдеева. «Почему буксует программа переселения соотечественников», www.tver.unise.ru
5) Дмитрий Верхотуров. «Неласковая Русь. Путинская программа переселения соотечественников с треском провалилась», 06.02.2008 , http://news.babr.ru/?IDE=43111
6) Владимир Тамбовский. «Какая программа переселения в Россию нужна соотечественникам на Украине?» , 7.09.2009, odnarodyna.ru
7) Марк Неймарк. «Государственная программа переселения зарубежных
соотечественников в Россию», 03.03.2009, http://www.russkiymir.ru
8) «О программе переселения соотечественников без эмоций», 12.01.2010, http://www.mifis.ru/materials/?ID=3768
9) Ольга Бирюкова. «Программа переселения соотечественников: достижения, проблемы», 02.03.2010, http://www.tmbtk.ru/society/134/
