ГЛАВНОЕ МЕНЮ

65 лет НАТО: уроки прошлого и взгляд в будущее

История: юбилеи и кризисы

4 апреля 2014 г. НАТО исполняется 65 лет. Отмечать очередной юбилей Организации Североатлантического договора было бы неуместно в нынешней ситуации вокруг Украины, которая, по оценке Генерального секретаря альянса Андерса Фог Расмуссена, стала «самой серьезной угрозой европейской безопасности и стабильности со времени окончания холодной войны».

Но страны НАТО и не планировали громкое празднование. Очередной саммит альянса должен пройти в Уэльсе 4–5 сентября 2014 г., и эта дата была официально подтверждена 15 ноября 2013 г., еще до событий на Евромайдане. Хотя выбор даты саммита определяется, прежде всего, политической повесткой организации, в НАТО, вероятно, не хотели бы рисковать, привязывая встречу лидеров к юбилею.

Предыдущий юбилейный саммит в Страсбурге/Келе 3–4 апреля 2009 г., приуроченный к шестидесятилетию организации и десятилетию начала ее расширения на восток, совпал с годовщиной войны НАТО против Югославии и сопровождался бурными социальными протестами. Именно тогда, 23–24 апреля 1999 г., через месяц после начала военной операции «Союзническая сила» и на фоне непрекращающихся авиаударов по Югославии, лидеры стран НАТО собрались в Вашингтоне, чтобы отметить пятидесятилетие альянса, приветствовать вступление первой центральноевропейской тройки (Венгрии, Польши и Чехии) и принять новую Стратегическую концепцию. В ответ на бомбардировку Югославии Россия заморозила отношения с НАТО. «Разморозка» состоялась только через три года, когда 28 мая 2002 г. стороны подписали совместную Римскую декларацию, учредившую Совет Россия–НАТО (СРН). Но Совет так и не смог стать таким, каким он был задуман, – «всепогодным» институтом равноправного партнерства.

В августе 2008 г. НАТО в ответ на грузинский кризис заморозила отношения с Москвой. Очередной выход из кризиса «с добавленной стоимостью сотрудничества» стал возможен благодаря перезагрузке российско-американских отношений и был закреплен решениями лиссабонских саммитов НАТО и СРН в ноябре 2010 г. Однако уже тогда возникал вопрос: насколько устойчивой окажется позитивная динамика российско-натовского сотрудничества и не приведут ли фундаментальные разногласия к очередному и более глубокому политическому кризису в европейской системе безопасности? К сожалению, всего четыре года спустя это стало политической реальностью.

НАТО: достижения и планы на будущее

Годовой отчет Генерального секретаря НАТО за 2013 г. начинается с привычной констатации: НАТО остается «важнейшим источником стабильности в непредсказуемом мире», организация «более результативна и эффективна, чем когда-либо за свою историю». Хотя отчет был опубликован 27 января 2014 г., в нем нет ни слова об украинском кризисе, да и сама Украина упоминается лишь дважды, в контексте «расширения партнерских отношений». Однако «самая серьезная угроза европейской безопасности и стабильности» заставляет именно в этом ракурсе рассматривать политику НАТО, которая выстраивается в русле принятой в 2010 г. в Лиссабоне Стратегической концепции, но требует существенной корректировки и адаптации к новым политическим реалиям.

Одной из ключевых задач НАТО на Лиссабонском саммите стал перевод в позитивно-конструктивное русло отношений с Россией. Лиссабонский Совет Россия–НАТО заявил о стремлении к подлинному стратегическому партнерству. Сняв напряженность на российском треке, альянс смог сосредоточиться на других ключевых направлениях, определенных в Стратегической концепции как «коллективная оборона», «кризисное регулирование», «безопасность на основе сотрудничества». Перестройка НАТО ориентирована на решение двух принципиальных задач: во-первых, сохранить достигнутое и переформатировать альянс после завершения военной миссии в Афганистане до конца 2014 г., во-вторых, сделать это в условиях растущих финансово-ресурсных ограничений.

На саммите в Чикаго 20–21 мая 2012 г. был согласован перспективный план действий по «повышению боеспособности, совместимости и взаимодополняемости» под названием «Силы НАТО–2020». В рамках плана утверждены две основные инициативы: «Умная оборона» (определение приоритетов развития военного потенциала и их реализация на основе межгосударственной специализации и согласованных закупок стран НАТО) и «Сопряженные силы» (развитие опыта совместных операций и взаимодействия посредством оптимизации учебной и боевой подготовки под руководством НАТО). В отчете за 2013 г. Генеральный секретарь НАТО доложил о существенном прогрессе на этих направлениях и о согласованных планах на будущее.

Однако кризис в Украине заставляет НАТО корректировать свои цели и планы. Решения должны быть согласованы в довольно короткие сроки, чтобы успеть вынести их на рассмотрение и утверждение сентябрьского саммита в Уэльсе, который «будет формировать будущее альянса». По словам А. Расмуссена, участники саммита «должны принять жесткие решения в связи с долговременным стратегическим влиянием агрессии России на нашу собственную безопасность». Заместитель Генерального секретаря НАТО Александр Вершбоу подтвердил: «…теперь нам, конечно, придется оценить последствия событий вокруг Украины и, возможно, пересмотреть всю свою стратегию». Но вполне очевидно, что политическая оценка украинского кризиса и его влияния на будущую трансформацию НАТО уже определена.

«Мы мирные люди, но наш бронепоезд…»

26 марта 2014 г. генсек НАТО А. Расмуссен на встрече с президентом Бараком Обамой приветствовал шаги США «в ответ на безрассудные и незаконные военные действия России в Украине». В связи с этим А. Расмуссен и Б. Обама подчеркнули важность укрепления коллективной обороны. Это означает, что НАТО возвращается к логике сдерживания России и будет соответствующим образом осуществлять военное планирование и подготовку. На укреплении функции коллективной обороны в НАТО упорно настаивали многие страны так называемой Новой Европы, в первую очередь, Польша и государства Балтии. Но на саммите в Лиссабоне в 2010 г. возобладала реалистичная оценка – «угроза нападения обычных вооруженных сил на территорию НАТО мала», хотя ее нельзя игнорировать. В 2014 г. НАТО, заявив о «российской военной агрессии в Украине» и «аннексии Крыма», соответствующим образом пересматривает свои военно-политические приоритеты и военное планирование.

Очевидно, что Уэльский саммит утвердит программу укрепления коллективной обороны в Европе, прежде всего, за счет активизации учебно-боевой подготовки, и это будет усиливать логику и структуру взаимного сдерживания. Фактически это ответ Москве на ее принципиальный вопрос, еще недавно обсуждавшийся с НАТО: куда и на что будет перенацелена оперативная активность союза после выхода из Афганистана? Прежние предложения по наращиванию военно-технического сотрудничества, увеличению масштабов совместных учений и т.д. более не актуальны.

Важнейшей задачей НАТО, в том числе и в уэльской повестке, остается укрепление трансатлантической связки. Речь идет, с одной стороны, об обеспечении адекватного американского участия в условиях дрейфа интересов США в направлении АТР, с другой – об увеличении европейской партнероспособности, вклада европейцев в коллективную безопасность и оборону. Война в Ливии продемонстрировала, что Европа не в состоянии не только самостоятельно (без участия США) справиться с подобными конфликтами, но и стать для американцев равным партнером. Европейцы не могут выполнить согласованное в альянсе решение о минимальном уровне военных расходов в 2% (в 2013 г. только Великобритания и Греция преодолели эту планку). Несоответствие в оборонных расходах в Североатлантическом союзе увеличивается. С 2007 г. (взятого за основу как докризисный период) по 2013 г. доля расходов США выросла с 68% до 73%. В результате НАТО никак не удается добиться «справедливого распределения среди государств-членов функций, риска и обязанностей».

Как будут решаться эти задачи сегодня, в контексте кризиса европейской системы безопасности?

Прежде всего, кризис подтверждает и усиливает императивность трансатлантической связки и американской вовлеченности в европейские дела и оборону. 19 марта 2014 г. в своем выступлении «Почему НАТО важна для Америки» А. Расмуссен подчеркнул: «События на Украине – суровое напоминание, что безопасность в Европе не может считаться чем-то само собой разумеющимся. И ни Европа, ни Америка не могут добиться решения в одиночку». Акцент на коллективную оборону также ведет к усилению фактора американского военно-политического присутствия и гарантий в Европе. При этом важнейшей опорой станет система ЕвроПРО. Она будет планироваться, не исходя из российских озабоченностей и поиска «гарантий ненаправленности», а в русле гарантий евроатлантической безопасности, для которой Россия вновь представляет потенциальную угрозу.

Будет ли усилена европейская опора в НАТО? Готовы ли европейцы «соответствовать»? Политически – несомненно, но на практике принципиально, скорее всего, ничего не изменится. Призывов сплотить ряды и укрепить безопасность недостаточно, чтобы европейские страны в крайне сложной финансово-экономической ситуации выделили дополнительные ресурсы на коллективную оборону. Да и на поддержку Украины потребуются значительные средства, особенно если ЕС планирует подписать с ней соглашение об ассоциации.

В НАТО выражают серьезную озабоченность усилением присутствия российских военнослужащих вблизи украинской границы. Польское правительство не исключает возможности захвата российской армией не только юго-восточной, но и других частей Украины, и предупреждает, что «ползучий вооруженный конфликт… может доползти до наших [польских] границ». Еще до референдума в Крыму 16 марта 2014 г. в НАТО по запросу Польши и в соответствии со статьей 4 Вашингтонского договора прошли консультации по вопросу, вызывающему озабоченность в сфере безопасности, где была подтверждена солидарность союзников. По свидетельству А. Расмуссена, НАТО приняла меры по усилению боеготовности: увеличено число самолетов, патрулирующих воздушное пространство Балтии, патрулирование расширено на территорию Польши и Румынии, усилена система контроля, разведки и предупреждения.

В специальном заявлении от 26 февраля 2014 г. министры обороны стран НАТО выступили в поддержку суверенитета, независимости, территориальной целостности и нерушимости границ Украины, а Киев обратился к альянсу с просьбой рассмотреть все возможности для защиты Украины. Генсек НАТО подтвердил необходимость и готовность усилить поддержку Украины путем интенсификации политического и военного сотрудничества. Главными направлениями названы следующие: содействие «преобразованию украинских вооруженных сил в современную и эффективную организацию, способную обеспечить надежное сдерживание и защиту от военных угроз», усиление способности ВС Украины к совместным действиям с НАТО, интенсификация украинского участия в натовских учениях.

Поскольку эти шаги предпринимаются в ответ на действия Москвы, фактически под лозунгом «Защитим Украину!», они не только не способствуют деэскалации конфликта, к чему призывает Запад, но, напротив, укладываются в логику нового противостояния. Активизация военных учений НАТО с участием Украины в условиях, когда Россия фактически признается агрессором, неизбежно усилит напряженность как в регионе, так и в отношениях Россия–НАТО. Несмотря на утверждения новых властей в Киеве об отсутствии намерений вступить в НАТО и неготовность к этому самого альянса, нынешний контекст сближения и углубления сотрудничества НАТО–Украина явно противоречит заявленным целям восстановления украинского единства. Ведь именно «евро-атлантический вопрос» послужил фактором углубления раскола Украины и украинского общества и, в конечном счете, спровоцировал Евромайдан.

Однако в сложившейся геополитической ситуации полностью исключать угрозу нового расширения НАТО на восток нельзя. Тогда обратного пути уже не будет, и возникнет реальная перспектива новой военной конфронтации. В то же время именно это, вероятно, и является наиболее сильным сдерживающим моментом для Запада. К тому же неопределенность и нестабильность Украины и Грузии делают их членство в альянсе весьма проблематичным. В связи с украинскими событиями внутри Молдовы также может возникнуть вопрос о пересмотре ее нейтрального статуса, закрепленного конституцией, и ориентации на присоединение к НАТО. Для Кишинева это фактически будет означать повторение украинского сценария – отказ от Приднестровья, разрыв с Россией, внутреннюю политическую и экономическую дестабилизацию. Иными словами, пока прием этих стран в НАТО представляется маловероятным даже в условиях очередного, третьего (после событий в Югославии 1999 г. и в Грузии 2008 г.) кризиса российско-натовских отношений.

НАТО–Россия: политика незакрытых дверей

В свете украинского кризиса даже такое «историческое достижение» Лиссабонского саммита, как перевод отношений Россия–НАТО в русло стратегического партнерства, вряд ли можно считать искренним решением со стороны альянса. Ведь А. Расмуссен фактически признает, что Россия была «такой» и прежде: «…Это не отдельный инцидент. Это продолжение модели поведения. Военного давления и замороженных конфликтов в нашем соседстве. Приднестровье, Южная Осетия, Абхазия, а теперь Крым. Все эти кризисы связывает то, что одна большая страна в одностороннем порядке решает переписать международные правила. В одночасье и сама по себе».

В НАТО заявили, что отныне отношения с Россией не могут выстраиваться в прежнем ключе. НАТО воздерживается от замораживания отношений с Россией, не закрывая площадку СРН для политического диалога. Однако не ясно, что на практике будет означать эта «открытая дверь». Ведь позиция НАТО по украинскому кризису и политике России, которая, со своей стороны, ни при каких условиях не отступит от своей позиции, исключает возможность каких-либо компромиссных договоренностей, даже в форме технических формулировок. А для обсуждения возможностей деэскалации кризиса, перспектив прямого диалога с Киевом у Москвы есть другие адресаты и площадки, тогда как диалог с НАТО скорее вообще неуместен.

В качестве срочного ответа Москве Генеральный секретарь НАТО принял решение приостановить рабочие контакты с российской стороной в СРН. Этот шаг предпринят в преддверии заседания Совета министров иностранных дел НАТО 1–2 апреля 2014 г., на котором планировалось переоценить весь комплекс отношений с Россией. Некоторые запланированные программы сотрудничества, включая совместные учения, уже отменены, заблокировано участие России в мерах безопасности по уничтожению сирийского химического оружия. Меры по свертыванию контактов с Россией в военной сфере принимают и отдельные члены НАТО. Обсуждается вопрос о замораживании поставки в Россию двух французских кораблей «Мистраль» – своего рода символа военно-технического сотрудничества.

26 марта 2014 г. правительство РФ приняло решение выделить в Целевой фонд Совета Россия–НАТО до 4,1 млн долл. на обслуживание вертолетов в Афганистане. Это ясный сигнал о том, что Россия готова продолжать взаимодействие в сферах общего интереса. Очевидно, что сегодня такое вынужденное прагматическое сотрудничество – тот максимум, о котором можно договариваться. Если так, то двери для постепенного развития практического взаимодействия, при условии снижения остроты нынешнего кризиса, остаются приоткрытыми.

Тем не менее 1 апреля 2014 г. Североатлантический Совет принял заявление, подтверждающее отмену практического военного и гражданского сотрудничества с Россией, хотя и не отменяющее политический диалог в рамках СРН. Вопрос о пересмотре отношений с Россией перенесен на следующую сессию Совета НАТО, которая должна пройти в июне 2014 г. Страны НАТО настаивают на том, чтобы Россия предприняла незамедлительные шаги по деэскалации конфликта – в соответствии с заявлением Комиссии НАТО–Украина от 1 апреля 2014 г.

При этом главным препятствием для восстановления, хотя бы частично, практического взаимодействия остается трактовка присоединения Крыма к России как «незаконной и нелегитимной попытки аннексии», от которой, согласно требованиям Комиссии НАТО–Украина, Россия должна отказаться. Это условие, наряду с другими требованиями в отношении «российского поведения», выдвинуто в рамках решения НАТО приостановить сотрудничество. Если же альянс решит повременить с разблокированием работы СРН, это может вынудить Москву хлопнуть дверью. Тогда проиграет и та, и другая сторона, особенно учитывая важнейшую тему повестки безопасности – афганскую и предстоящий вывод натовских и американских боевых контингентов из Афганистана к концу 2014 г. В НАТО это хорошо понимают. Согласно разъяснению А. Расмуссена, взаимодействие России и НАТО по Афганистану (борьба с наркотрафиком, транзит грузов, «вертолетный проект») должно продолжаться в силу «общей заинтересованности в обеспечении успеха нашей миссии» в этой стране.

Но возврат к прежним отношениям невозможен – в этом А. Расмуссен прав. Новая парадигма российско-западных отношений и их нынешний кризис уже не позволяют рассчитывать на выход из него «с добавленной стоимостью». Россия и НАТО исчерпали этот ресурс; прежняя «перезагрузка», закончившаяся очередным и фундаментальным политическим конфликтом в Европе, не оставляет шансов на новую. И для России, и для НАТО теперь актуален другой вопрос: как удержаться от эскалации конфликта и взаимной конфронтации?

Дрейф России и НАТО в направлении взаимного сдерживания – серьезный вызов и для их внеевропейских партнеров. Уже очевидно, что многие из них не готовы встать на позицию Запада и согласиться с ответами России. Президент Афганистана Хамид Карзай, несмотря на явную зависимость от США и НАТО и крайне сложный для страны переходный период, признал итоги референдума в Крыму, и это более чем показательно. Каким образом и на какой политической основе НАТО будет развивать, согласно Концепции-2010, «широкую сеть партнерских отношений по всему миру», если военно-политические установки и оперативные приоритеты альянса принципиально изменятся? Ведь даже независимо от того, насколько те или иные партнеры поддерживают позицию НАТО, кризис ее отношений с Россией, перспектива усиления взаимного сдерживания меняют не только содержание, но и характер потенциального партнерства этих стран с альянсом, заявляющим о себе как о «28-ми сильнейших суверенных демократиях мира».