ГЛАВНОЕ МЕНЮ

Продовольственная безопасность стран Центральной Азии

Одной из наиболее острых проблем современного мира является проблема продовольственной безопасности наций.

После распада СССР пять стран – Казахстан и бывшие советские республики Средней Азии, которые сегодня принято называть Центральной Азией, прошли разный путь трансформации и пришли к весьма разнородной социально-экономической ситуации.

Что такое продовольственная безопасность?

По определению Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) продовольственная безопасность включает в себя физическую и экономическую доступность достаточного для поддержания жизни объема и качественного продовольствия для всего населения [1].

Физическая доступность зависит от внутреннего производства и возможности импорта продовольствия. Внутреннее производство определяется сравнительными преимуществами страны в производстве базовых продовольственных продуктов, эффективностью этого производства. При этом часто упускается из вида, что в современном мире продовольствие – это не продукция на ферме или в поле. Там находится только сырье. Доля собственно сельского хозяйства в конечной цене на продовольственные товары снижается – основная часть этой цены формируется в сферах переработки, упаковки, хранения, транспортировки и торговли. Поэтому даже если страна в состоянии самостоятельно произвести существенный объем аграрной продукции, но не имеет достаточно развитой рыночной инфраструктуры, физическая доступность продовольствия все равно будет низкой.

Устойчивость импорта продовольствия в значительной мере определяется положительным платежным балансом страны: если у нее есть деньги, она может себе позволить приобретать необходимые продовольственные товары на мировом рынке. Однако в последние годы волатильность мировых цен на продовольствие резко возросла. То есть импорт становится негарантированным, и страны с хорошими финансовыми возможностями, но ограниченными природными ресурсами стремятся гарантировать себе поставки продовольствия. При этом оказывается, что собственное производство – не всегда оптимальный путь обеспечить такие гарантии. В этих условиях появились специфические формы ввоза продовольствия: например, Китай организует производства во многих странах Африки, а также в Таджикистане. Организацией производства на арендованных землях занимаются также страны Персидского залива (например, в Украине). Это позволяет сделать импорт более гарантированным. Более бедные страны, а также страны, которые своими крупными закупками могут влиять на мировые цены, должны иметь некоторые буферные объемы производства и запасов для гарантирования физической доступности продовольствия.

Экономическая доступность продовольствия – функция доходов населения и равномерности их распределения. Чем выше в стране уровень бедности, тем шире группа голодающего и недоедающего населения. Поскольку сельская бедность, как правило, превалирует над городской, а довольно внушительная часть сельского населения – нетто-покупатель продовольствия, ошибочно считается, что и решение проблемы экономической доступности продовольствия лежит в сфере увеличения доходов именно этой части населения – за счет роста сельскохозяйственных цен. Это ведет к усилению недоедания в городах. Рост доходов аграрного населения может также происходить за счет повышения эффективности производства, однако это неизбежно влечет за собой высвобождение сельских жителей из аграрного сектора. У неаграрной сельской занятости есть определенный потенциал роста, но обычно основная часть высвобожденных работников направляется в города. Если для них там нет источников дохода, то проблема голода просто перемещается из села в город. Поэтому основное и кардинальное решение проблемы экономической доступности продовольствия заключается в обеспечении экономического роста и справедливого распределения доходов от этого роста.

Наконец, никакой рост физической и экономической доступности продовольствия не поможет, если продовольствие низкого качества. Повышение качества и безопасности продовольственных товаров – это еще одна критическая составляющая повышения уровня продовольственной безопасности нации.

Неоднородность центральноазиатских стран по уровню продовольственного обеспечения

Собственное производство по базовым продовольственным товарам не покрывает внутренних потребностей стран Центральной Азии, поэтому они вынуждены импортировать продукты питания. Высокая зависимость от агропродовольственного импорта (см. рис. 3) делает эти страны уязвимыми перед лицом ценовых колебаний на внешних рынках и оказывает влияние на уровень доходов от экспорта. Однако ситуация в них складывается по-разному.

Например, Казахстан, крупнейший зерновой экспортер мира, столкнулся с проблемой недоступности для него внешних рынков зерна, в первую очередь, Европы, Ближнего Востока и Северной Африки: транспортные расходы для Украины и России в эти регионы неизмеримо ниже, чем для Казахстана. В результате эта страна превратилась в крупнейшего в мире поставщика муки в Центральную Азию (см. рис. 4 и 5). И хотя практически все страны региона давно развивают собственные зерновые программы, они недостаточно эффективны. Так, Туркменистан вынужден административными методами принуждать своих переработчиков и животноводов покупать отечественную муку и зерно, которые сильно уступают казахстанским и по цене, и по качеству. Страны региона, за исключением Казахстана, не имеют природно-климатических преимуществ в производстве зерна, исторически у них нет опыта такого производства, их зерно всегда оказывается дороже, ниже по качеству и, соответственно, не конкурентоспособно.

Серьезным конкурентом производства продовольственных культур в Туркменистане и Узбекистане традиционно является хлопок. Доходность хлопка на мировом рынке намного превышает доходность зерна (например, Южная Джорджия; Средняя Азия, табл. 17.1). Это особенно справедливо для Туркменистана, который производит тонкорунный высококачественный хлопок. В свободных рыночных условиях зерновое производство вряд ли разовьется в стране в объемах, достаточных для внутреннего потребления.

В советское время крупнейшими производителями и экспортерами мяса в регионе были Казахстан и Киргизстан (с поправкой на размер республики). С реформой сельского хозяйства крупнотоварное производство мяса почти исчезло [2]. Несмотря на постоянные усилия правительств по развитию мясного сектора, все страны Центральной Азии импортируют мясо.

Молочное производство сконцентрировано преимущественно в хозяйствах населения, что представляет собой серьезную проблему в плане обеспечения безопасности молока.

Фрукты и овощи в центральноазиатских странах также традиционно производятся в домашних хозяйствах, а импорт если и присутствует, то в основном для крупных городов (см. рис. 6).

Главное – вся Центральная Азия демонстрирует очень низкую эффективность аграрного сектора, причем она самая низкая среди всех посткоммунистических стран и растет наименьшими темпами (см. рис. 5).

Это означает, что без существенных усилий по реформированию аграрного сектора предложение продовольствия в регионе не вырастет. Сегодня в большинстве случаев правительства пытаются повысить продуктивность отдельных крупных предприятий, созданных за счет бюджетных вложений или субсидированных государством. Эффект от таких проектов зачастую бывает вполне убедительным, однако ни одна из центральноазиатских стран не располагает экономическим потенциалом, позволяющим быстро создать критическую массу таких предприятий для обеспечения внутреннего спроса или экспорта. Следовательно, нужно работать с продуктивностью мелких производителей. Для этого необходимо развивать специальные институты (например, систему распространения знаний на селе), нужны особая маркетинговая инфраструктура для мелких производителей, оптовые рынки, кооперативы, коллекторы молока, мелкие бойни и т.д., система контроля качества сырья. Мелкотоварное производство нуждается и в собственной системе кредитования. Все это, в свою очередь, требует регуляторного обеспечения, законодательства. Следует также отказаться от «государственного романтизма самообеспечения».

Иными словами, физическая доступность продовольствия в странах Центральной Азии пока не высокая.

Экономическая доступность продовольствия в Центральной Азии

Еще хуже дело обстоит с экономической доступностью продовольствия. Два государства региона – Таджикистан и Киргизстан – включены в список стран мира с наиболее низким уровнем продовольственной безопасности. Уровень бедности в других центральноазиатских странах немного ниже, но все еще остается относительно высоким. И хотя ВВП на душу населения растет, этот рост нестабилен.

Фрагментация аграрного производства и пищевой промышленности создает дополнительную проблему для формирования современной системы обеспечения безопасности продовольственных товаров. Контролировать качество и безопасность поступающей от мелких производителей сельскохозяйственной продукции – сложная техническая, экономическая и социальная задача. Мелкому производителю намного труднее соответствовать высоким стандартам качества, чем крупному индустриальному производителю. К тому же надо принять во внимание отсутствие традиционной культуры соблюдения требований качества.

Исследовательский центр журнала «Экономист» на основе данных ФАО разработал индекс продовольственной безопасности, который рассчитан для 106 стран мира. Из Центральной Азии в обзор попали три страны – Казахстан, Таджикистан и Узбекистан. Индекс отражает три составляющие продовольственной безопасности. По каждой из составляющих рассчитывается самостоятельный индекс как композит из нескольких параметров. Так, физическая доступность продовольствия оценивается по таким параметрам, как достаточность внутреннего производства, государственные вложения в аграрную науку, развитие аграрной инфраструктуры, политическая стабильность и т.д. Параметры для оценки экономической доступности продовольствия – доля расходов на питание в общих расходах домохозяйств, уровень бедности, наличие программ социальной помощи и др. Качество и безопасность питания оцениваются по следующим параметрам: уровень белков, микроэлементов в диете, разнообразие диеты, наличие в стране системы контроля безопасности пищевых продуктов и пр.

Среди стран региона наихудшая продовольственная ситуация сложилась в Таджикистане (см. табл. 1), который занимает 81-е место в списке из 106 стран (для сравнения: Россия находится на 39-м месте). При этом главными причинами низкой продовольственной безопасности являются бедность населения, неразвитость систем социального обеспечения и другие факторы экономической доступности продовольствия, а не недостаток производства продовольствия. Например, по данным Министерства труда, миграции и занятости населения, в Таджикистане только 23% социальных пособий доходят до 20% беднейшего населения.

Однако низкая оценка продовольственной безопасности еще не означает высокий уровень голода или недоедания. По оценкам ФАО и Всемирного банка, доля недоедающих в странах Центральной Азии (за исключением Таджикистана, где этот показатель превышает 30%) находится на уровне 5–6%. В то же время недоедание матерей и детей остается критическим. Так, по данным ЮНИСЕФ, в странах региона (без Казахстана) процент детей с задержкой роста в 2008–2012 гг. составлял 20–26%, с недостаточным весом – до 12% (для сравнения: в России этот показатель в то время был 5%). Отставание в физическом развитии детей в раннем возрасте закладывает существенные препятствия для развития всего общества в долгосрочной перспективе, поскольку ведет к снижению человеческого потенциала.

Факторы развития ситуации

Экономическая доступность продовольствия – главный фактор нестабильности продовольственного обеспечения в регионе. Ключевым фактором улучшения ситуации в ближайшей перспективе будет повышение уровня доходов. Безусловно, рост ВВП на душу населения (см. рис. 6) лишь условно может характеризовать уровень бедности в стране, но это самый надежный показатель из доступных по всему региону.

Важную роль в регионе играют также поступления доходов от трудовых мигрантов из соседних стран, преимущественно из России (см. табл. 2). В середине 2000-х годов в Таджикистане и Киргизстане треть доходной части ВВП формировалась из этих поступлений. Сегодня Таджикистан имеет самую высокую в мире долю ВВП за счет доходов, пересылаемых в страну мигрантами (в 2011 г. она составляла 50%).

В то же время международная гуманитарная помощь государствам Центральной Азии является одной из самых низких среди постсоциалистических стран. Это означает, что в поддержании продовольственной безопасности этих стран она играет несущественную роль. Справедливости ради следует отметить, что Всемирный банк, а после кризисных 2007–2008 гг. и Европейский банк реконструкции и развития довольно много инвестируют в агропродовольственный сектор в регионе.

В перспективе улучшение ситуации в области продовольственной безопасности будет довольно сильно различаться по странам. Как уже отмечалось, наиболее проблемная страна в регионе – Таджикистан. В рейтинге ФАО он входит в число 32-х беднейших стран мира. Но даже в Таджикистане, начиная с 2000 г., наблюдается устойчивый экономический рост: за этот период ВВП на душу населения вырос в 5 раз, что привело к резкому сокращению бедности – с почти 50% в 1999 г. до 6,5% в 2009 г. Но это средние показатели по стране, в отдельных же районах (например, на Памире) уровень бедности еще довольно высок. Кроме того, ощутимая зависимость семейных доходов от поступлений от трудовой миграции делает эти доходы нестабильными (экономический кризис 2007–2008 гг. уменьшил эти поступления на треть).

Главными причинами низкой продовольственной безопасности являются бедность населения, неразвитость систем социального обеспечения и другие факторы экономической доступности продовольствия, а не недостаток производства продовольствия.

Тем не менее довольно быстрое улучшение ситуации даже в наиболее экономически слабой стране региона свидетельствует о принципиальной возможности повышения уровня продовольственной безопасности во всех центральноазиатских странах.

Возможная роль России

Если Россия хочет помочь региону в повышении уровня продовольственной безопасности, то основным направлением этой помощи должно стать содействие искоренению бедности.

Россия могла бы помочь странам Центральной Азии в создании системы социального страхования, поскольку у нее есть положительный опыт в этой области. Программы содействия экономическому росту, более осторожный подход к формированию российской торговой политики (например, введение ограничений на импорт из этих стран) и миграционной политики (ограничение трудовой миграции из этого региона) были бы вполне посильным вкладом большой страны в укрепление продовольственной безопасности в Центральной Азии.

Другая проблема – качество продовольствия и пищевая безопасность. В этом аспекте формирование общей системы безопасности продовольствия, в частности системы контроля распространения трансграничных заболеваний животных, могло бы стать для Центральной Азии и России взаимовыгодным проектом.

1. Состояние продовольственной небезопасности в мире 2001 (The State of Food Insecurity in the World 2001). Рим: Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), 2002.

2. Даже в Казахстане с его традиционным крупномасштабным мясным скотоводством в 2013 г. крупные предприятия реализовали только 11% от общего объема реализации мяса (рассчитано по данным Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан http://mgov.kz/napravleniya-razvitiya/zhivotnovodstvo/). В Таджикистане производство мяса в крупных хозяйствах составляет 3% (http://www.ucentralasia.org/downloads/UCA-IPPA-WP16-FoodSecurity-Rus.pdf).