ГЛАВНОЕ МЕНЮ

Глава 1.
Институциональное обеспечение реализации конкурентной политики в Российской Федерации

1.1. Особенности конкурентной среды в российской экономике

Конкурентная среда на отдельном рынке представляет собой совокупность факторов, определяющих возможность хозяйствующих субъектов на данном рынке обнаруживать и использовать возможности получения прибыли.

Благоприятная конкурентная среда высоко оценивается предпринимательским сообществом. По мнению российских предпринимателей, «поддержание благоприятной конкурентной среды» является второй по значимости задачей государства в экономике, уступающей по своей важности лишь такой фундаментальной обязанности власти, как «формирование законодательных условий деятельности бизнеса, обеспечение их безусловного и справедливого применения»[1].

Обзор макроэкономических показателей, характеризующих состояние конкурентной среды в российской экономике, и опросы предпринимателей об их оценках состояния конкуренции в экономике позволяют сделать выводы, что участники рынков в Российской Федерации реально ощущают конкуренцию. Причем оценка конкуренции как значимого фактора для деятельности предприятий со временем увеличивается.

Высокая степень открытости для импорта товаров и услуг привела к формированию условий, в которых с высокой вероятностью возникает конкурентная борьба участников рынка, о чем свидетельствует существенное усиление конкуренции на российском рынке со стороны иностранных компаний в 2004–2007 годах.

Происходит сближение показателей концентрации производства в российской экономике со сравнимыми показателями развитых зарубежных стран: в высококонцентрированных отраслях промышленности в рассматриваемый период концентрация снижается, в то время как в низкоконцентрированных – растет.

Большинство предпринимателей считает вектор изменений, которые происходили в конкурентной среде за 2007 год, положительным (42 % «+» и 22 % «–»)[2].

Конкуренция является важным фактором инноваций. Эмпирические исследования деятельности предприятий, испытывающих конкуренцию (особенно тех, которые уже давно существуют на рынке), показывают, что они активно инвестируют в НИОКР и технологии. Конкуренция (особенно с поставщиками из дальнего зарубежья) способствует повышению объемов выпуска продукции и производительности труда.

В то же время существуют и негативные тенденции, влияющие на конкурентную среду в России:

1) ряд отраслей российской экономики являются избыточно концентрированными (например, производство первичного алюминия, синтетического каучука, отдельных видов продукции черной металлургии) в сравнении с уровнем концентрации в сопоставимых отраслях других развитых стран. В добыче полезных ископаемых и металлургии наблюдается завышенный уровень нормы прибыли, свидетельствующий о недостатке конкуренции. На рынках металлургической промышленности предприниматели отмечают значительное снижение конкуренции;

2) несмотря на довольно высокий уровень конкуренции с производителями из дальнего зарубежья на рынках машиностроения и легкой промышленности, все большее число руководителей предприятий считают, что они не испытывают зарубежного конкурентного давления, что может свидетельствовать об их вытеснении в неконкурентные сектора, в которых отсутствует зарубежное предложение. Ряд компаний – от 10 до 20 %, по разным исследованиям, – не сталкиваются с конкуренцией, что свидетельствует о сохранении в экономике страны угрозы монополизма, даже если поведение этих компаний в настоящее время является конкурентным;

3) количество предприятий сельского, лесного хозяйства, обрабатывающего производства (за исключением целлюлозно-бумажного производства, издательской и полиграфической деятельности), предприятий по производству машин и оборудования неуклонно сокращается, т.е. возможности для развития конкурентных отношений в этих сферах с годами уменьшаются;

4) консолидация активов, в том числе зарубежных, крупными российскими компаниями, что создает потенциальную угрозу злоупотребления рыночной властью с их стороны, в том числе и на трансграничных рынках.

Перечисленные факторы подчеркивают необходимость защиты и развития конкуренции на современном этапе экономики Российской Федерации, и Правительством Российской Федерации в последние годы предпринимается целый ряд шагов, направленных на повышение эффективности реализуемой им конкурентной политики.

1.2. Цели, задачи и принципы защиты конкуренции

Основной целью конкурентной политики на современном этапе стало обеспечение социально-экономического развития страны.

Стратегические задачи конкурентной политики были сформулированы Президентом Российской Федерации в выступлении «О стратегии развития России до 2020 года»[3] и включают:

«развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности, прежде всего в высокотехнологичных отраслях»;

«развитие рыночных институтов и конкурентной среды, которая будет мотивировать предприятия снижать издержки, обновлять продукцию и гибко учитывать запросы потребителей».

При этом стратегические задачи конкурентной политики требуют соблюдения определенных принципов при ее проведении.

Эффективное противодействие антиконкурентным действиям. Особенно это касается пресечения и недопущения злоупотребления доминирующим положением и сговора между хозяйствующими субъектами. Противодействие указанным явлениям имеет исключительно важное значение для сдерживания инфляционных процессов и обеспечения высоких темпов инновационного развития экономики.

Содействие снижению барьеров входа хозяйствующих субъектов на рынок. Снижение барьеров входа на рынок является важным элементом, формирующим нормальные конкурентные условия на рынке, обеспечивающим свободное движение ресурсов в наиболее эффективные сектора экономики. Наличие потенциальной конкуренции является сдерживающим фактором для проявлений монополизма со стороны хозяйствующих субъектов, уже действующих на рынке.

Обеспечение антимонопольного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий и проконкурентного реформирования соответствующих секторов экономики. Для достижения желаемого эффекта от деятельности субъектов естественных монополий нужна сильная конкурентная политика, поскольку велики риски нарушений со стороны компаний, остающихся де-факто монополиями и стремящихся сохранить это положение и получение монопольной ренты.

Обеспечение функции контроля за экономической концентрацией. Государственный контроль за экономической концентрацией направлен на предупреждение возможности осуществления антиконкурентных действий в результате возникновения или усиления рыночной власти у отдельных компаний или групп компаний.

Обеспечение эффективного контроля в сфере размещения государственных заказов. Данное направление деятельности является важным элементом развития конкуренции. Если государственные закупки превращаются в гарантированные для определенных продавцов, то снижается качество, завышаются цены, прекращается конкурентное развитие экономики, неэффективно расходуются бюджетные средства. Для того чтобы это не происходило, разработаны жесткие процедуры размещения государственного контракта и контроля соблюдения этих процедур.

Обеспечение недопущения недобросовестной конкуренции и эффективного контроля рекламной деятельности. Необходимость пресечения со стороны антимонопольных органов недобросовестной конкуренции, в том числе недобросовестной рекламы, предопределяется возможностью получения путем прямого обмана потребителей необоснованных конкурентных преимуществ по сравнению с добросовестными хозяйствующими субъектами.

Обеспечение оценки принимаемых решений при осуществлении политики государственного регулирования с точки зрения их воздействия на конкуренцию. При осуществлении политики государственного регулирования, в том числе в сфере внешнеторговой деятельности, подготовка решений должна осуществляться с учетом их воздействия на состояние конкуренции на том или ином товарном рынке. Принимаемые решения не должны без особой необходимости ограничивать конкуренцию, только в этом случае у них больше шансов достичь своих целей и повысить благосостояние потребителей.

Обеспечение эффективного международного сотрудничества. Осуществление международного сотрудничества, с одной стороны, позволяет обеспечить совершенствование национального законодательства и практики его применения на основе передового международного опыта, с другой, дает возможность более эффективно пресекать нарушения, имеющие международный (трансграничный) характер, за счет расширения взаимодействия с конкурентными ведомствами зарубежных стран.

Обеспечение адвокатирования конкуренции. Адвокатирование конкуренции обеспечивает осознание бизнесом, властными структурами и обществом в целом важности и полезности соблюдения конкурентных принципов для улучшения качества жизни, что содействует улучшению конкурентной среды и соблюдению норм конкурентного законодательства. Обеспечивая обратную связь между обществом и антимонопольными органами, адвокатирование позволяет сориентировать нормы конкурентного законодательства на конечного потребителя и предоставить им возможность выбора более качественных товаров и услуг по более доступным ценам.

Вместе с тем мировой опыт показывает, что в любой экономике существуют значительные антиконкурентные тенденции, и в российской экономике эти тенденции особенно сильны, о чем свидетельствует ежегодный рост количества выявляемых нарушений антимонопольного законодательства.

Количество нарушений антимонопольного законодательства,
наиболее влияющих на функционирование рынков

Общее количество дел, возбужденных антимонопольными органами в Российской Федерации, значительно и несопоставимо ни с одной другой страной с развитой рыночной экономикой. Сохраняется пренебрежение со стороны хозяйствующих субъектов и органов власти к антимонопольному законодательству как регулятору рыночных отношений. Значительная доля нарушений со стороны органов власти негативно отличает российскую систему ценностей от стран с развитой рыночной экономикой.

Преодоление этих тенденций является важным элементом стратегии действий антимонопольных органов.

1.3. Орган, ответственный за реализацию конкурентной политики в Российской Федерации

Конкурентная политика в Российской федерации осуществляется с 1990 года в рамках общих программ экономических реформ.

Органом, ответственным за реализацию конкурентной политики в Российской Федерации, является ФАС России, которая была создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года.

Основной миссией ФАС России, определенной Правительством Российской Федерации, является обеспечение свободы конкуренции и ограничения монополистической деятельности на территории Российской Федерации.

Деятельность ФАС России регламентируют 49 правовых актов. Норма, гарантирующая единство экономического пространства и поддержку конкуренции, содержится в основном законе государства – Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Действуют федеральные законы, регламентирующие деятельность государства в сфере защиты конкуренции, рекламы, естественных монополий, государственных закупок. Кроме того, работа антимонопольного ведомства регулируется правовыми актами общего характера, такими как Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 7-ФЗК «О Правительстве Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Для определения конкретного круга полномочий ФАС России приняты постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» и от 30 июня 2004 года № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе».

В пределах своей компетенции ФАС России имеет право издавать правовые акты.

ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что определяет их независимость от региональных властей и обеспечивает возможность эффективного исполнения ими своих обязанностей.

Функции ФАС России постоянно расширяются, в настоящее время к ним относятся:

контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов;

надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;

надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;

контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу).

Одним из последних изменений является наделение ФАС России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2008 года № 510 «О Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации» функцией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства.

В связи с расширением функций ФАС России в марте 2008 года была увеличена ее штатная численность. В настоящее время в структуре центрального аппарата ФАС России разрешено иметь 24 управления (ранее
их было 17); предельная численность работников центрального аппарата
ФАС России составляет 630 человек (ранее – 420); предельная численность работников 82 территориальных органов составляет 2 647 человек
(ранее – 1 857).

В структуре ФАС России в 2008 году появились ряд новых управлений, в том числе Управление по борьбе с картелями, Управление контроля иностранных инвестиций, Управление контроля электроэнергетики.

1.4. Развитие конкурентного законодательства Российской Федерации

История российского конкурентного законодательства начинается с принятием Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который неоднократно подвергался существенным изменениям и переработке.

Изменения в экономической жизни страны, происшедшая структурная перестройка экономики, длительная практика применения антимонопольного законодательства потребовали радикальных изменений действующего антимонопольного законодательства.

С принятием 26 июля 2006 года Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон о защите конкуренции) начинается современный этап развития конкурентного законодательства.

Федеральный закон о защите конкуренции ввел целый ряд новых понятий, например, понятие коллективного доминирования, что позволяет антимонопольному органу возбуждать дела в отношении хозяйствующих субъектов, каждый из которых в отдельности занимает на рынке долю, не позволяющую признать его доминирование. Однако в совокупности такие хозяйствующие субъекты имеют существенную долю на рынке и, имея общий экономический интерес, оказывают решающее воздействие на условия обращения товара на соответствующем товарном рынке.

Данное положение Федерального закона о защите конкуренции, например, очень актуально для рынков нефтепродуктов, на которых согласно критериям, определенным в Федеральном законе о защите конкуренции, присутствуют коллективно доминирующие хозяйствующие субъекты. Это позволило ФАС России реализовать комплекс мер, результатом которого стала стабилизация динамики розничных цен на нефтепродукты в период роста цен на мировом рынке.

Федеральный закон о защите конкуренции существенно снизил административное бремя, налагаемое на хозяйствующие субъекты в процессе осуществления антимонопольного контроля. В частности, в Федеральном законе о защите конкуренции предусмотрено:

существенное повышение пороговых значений для предварительного согласования сделок – до 3 млрд рублей;

обязательность согласования только таких сделок по покупке акций, которые приводят к изменению объема прав приобретателя (приобретение блокирующего пакета, контрольного пакета и пакета, исключающего возможность блокирования решений акционера третьими лицами);

уведомительный порядок контроля сделок, осуществляемых лицами, входящими в одну группу.

Еще одним принципиальным новшеством, введенным Федеральным законом о защите конкуренции, является институт контроля за предоставлением государственной и муниципальной помощи.

Федеральный закон о защите конкуренции унифицировал правовое регулирование отношений как на товарных, так и финансовых рынках при сохранении определенных различий в регулировании, отражающих особенности функционирования этих рынков.

Вместе с тем повышение эффективности применения антимонопольного законодательства было бы невозможно без введения адекватных санкций за его нарушение.

Со вступлением в силу Федерального закона от 9 апреля 2007 года
№ 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»:

введена прямая административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением, заключение антиконкурентных соглашений (осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий), недобросовестную конкуренцию;

введены «оборотные» штрафы, исчисляемые от суммы выручки нарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение;

ужесточена административная ответственность за неисполнение законного решения, предписания антимонопольного органа.

Кроме того, изменения предусматривают освобождение от административной ответственности участников антиконкурентных соглашений, которые добровольно сообщили о таких соглашениях в антимонопольный орган и оказали содействие раскрытию этих правонарушений.

Данная норма позволила существенно повысить раскрываемость нарушений, связанных с заключением антиконкурентных соглашений. К настоящему времени в ФАС России поступили десятки заявлений о добровольном отказе от участия в таких соглашениях.

Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон о размещении заказов) вступил в силу с 1 января 2006 года. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в данной сфере, была определена ФАС России.

Федеральный закон о размещении заказов кардинально изменил ранее существовавшие принципы размещения заказов, закрепив принцип открытости и прозрачности процедур размещения заказов, установив исчерпывающий перечень требований, которые заказчик вправе предъявлять к участникам размещения заказов, введя процедуру аукционов и обязательных для отдельных категорий поставок, а также механизм экономической ответственности поставщиков.

С принятием Федерального закона о размещении заказов по инициативе ФАС России были внесены изменения и дополнения в Гражданский, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП). Это способствовало интеграции законодательства и обеспечению единого правового регулирования всех этапов процесса закупок, а также решению отдельных проблем правовой разобщенности системы размещения заказов и общих основ законодательства.

По инициативе ФАС России в Водный и Лесной кодексы Российской Федерации были включены положения, предусматривающие конкурентный принцип отбора претендентов на водопользование и распределения прав на лесные участки, а также предусматривающие распространение действия антимонопольного законодательства на сферу водопользования и регулирования лесных отношений.

Еще одним важным направлением деятельности ФАС России является обобщение опыта применения антимонопольного законодательства. Результатом такой деятельности стало принятие 30 июня 2008 года постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».

Данный документ призван обеспечить единообразие подходов при решении вопросов, возникающих у арбитражных судов при применении антимонопольного законодательства.

[1] «Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России», аналитический отчет по результатам исследования, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) http://www.fas.gov.ru/competition/15168.shtml.

[2] «Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России», аналитический отчет по результатам исследования, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) http://www.fas.gov.ru/competition/15168.shtml.

[3] Выступление В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 года http://www.kremlin.ru.

Версия для печати