Глава 3.
Актуальные направления развития конкуренции в Российской Федерации на современном этапе
Современная ситуация, сложившаяся в настоящее время в мировой экономике, характеризуется финансовым и экономическим кризисом.
Усиление кризисных тенденций, проявляющихся в том числе в снижении экономического роста, инфляции национальных валют, привело к изменению внешних и внутренних условий функционирования экономики всех стран без исключения, в том числе и Российской Федерации.
В целях минимизации отрицательных последствий кризиса Правительством Российской Федерации утвержден План мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики. В числе мероприятий данного Плана – формирование благоприятной предпринимательской среды, развитие конкуренции, создание устойчивой, опирающейся на внутренние резервы кредитной системы, реализация проектов по развитию транспортной системы и иных инфраструктурных проектов, составляющих основу интенсивного развития экономики.
Таким образом, Правительство Российской Федерации уделяет значительное внимание развитию конкуренции как средству преодоления кризисных явлений, что существенно повышает роль конкурентной политики в регулировании экономики.
В целях реализации определенного Правительством Российской Федерации курса ФАС России в своем Докладе в Правительство Российской Федерации «О состоянии конкуренции в Российской Федерации», подготовленном в соответствии со статьей 23 Федерального закона о защите конкуренции, определила основные факторы, препятствующие успешному развитию конкурентной среды в стране, и предложила меры по их устранению.
ФАС России считает, что к таким факторам относятся антиконкурентные действия со стороны органов власти, государственных корпораций и субъектов естественных монополий, а также картелизация экономики.
Практика применения конкурентного законодательства свидетельствует о том, что проявления монополистической деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не сокращаются и представляют серьезную угрозу для конкуренции и развития экономики страны, препятствуя формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательской деятельности.
В связи с этим ФАС России считает необходимым:
реализацию специальной программы мер «Предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления» в рамках основных направлений деятельности ФАС России на 2009–2010 годы;
ужесточение контроля за соблюдением органами власти антимонопольного законодательства, в том числе формирование практики применения пункта 2.1 статьи 19.5 КоАП по дисквалификации должностных лиц, допустивших нарушение соответствующих норм Федерального закона о защите конкуренции или неисполнение предписания антимонопольного органа;
внесение изменений в Федеральный закон о защите конкуренции в части статей 15–21, направленных на ужесточение правовых основ антимонопольного регулирования в отношении органов власти;
активизацию практики адвокатирования конкуренции в органах власти.
В настоящее время осуществляется процесс формирования государственных корпораций, который многие аналитики оценивают как устойчивый вектор развития российской экономики.
Государственные корпорации, обладая политическим и административным ресурсами и значительными финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на смежных со сферами их деятельности товарных рынках.
В целях недопущения искажающего влияния на конкуренцию вследствие процессов создания государственных корпораций ФАС России считает целесообразным:
усиление антимонопольного контроля за деятельностью государственных корпораций;
возвращение отдельных властных функций, ранее переданных государственным корпорациям, государству;
расширение использования государственными корпорациями конкурсных механизмов при закупке товаров, работ, услуг у частных российских компаний;
обеспечение транспарентного функционирования государственных корпораций;
ограничение сфер деятельности государственных корпораций федеральными законами;
исключение возможности постоянной государственной финансовой поддержки государственных корпораций.
В настоящее время в Российской Федерации имеются три крупнейших субъекта естественных монополий: ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД». В процессе антимонопольного контроля за деятельностью данных компаний был выявлен ряд проблем и рисков, связанных с инфраструктурным обеспечением страны в сферах электроэнергетики, газоснабжения и железнодорожного транспорта, таких как:
сохранение рыночной власти субъектов естественных монополий в потенциально конкурентных сегментах и экспансия на смежные конкурентные рынки;
недостаточное инвестирование в целевые производственные мощности и инфраструктурный комплекс естественной монополии;
рост ценового давления на экономику со стороны субъектов естественных монополий вследствие их сохраняющейся неэффективности.
Уровень цен в хозяйственном комплексе Российской Федерации в целом, а, следовательно, и уровень конкурентоспособности экономики страны в значительной мере определяются динамикой цен на услуги, предоставляемые субъектами естественных монополий. Однако за 2000–2007 годы цены на продукцию естественных монополий росли существенно более высокими темпами по отношению к сводному индексу потребительских цен на товары и платные услуги населению. Только в 2008 году положение стало немного улучшаться.
Для преодоления негативного влияния на экономику страны со стороны субъектов естественных монополий ФАС России считает необходимым внесение существенных изменений в законодательство о естественных монополиях, направленных на снижение их издержек, ужесточение государственного контроля, завершение разделения инфраструктурной и конкурентной составляющих.
В частности, ФАС России предлагает:
усовершенствовать методы тарифного регулирования, а именно: существующий метод «затраты+» дополнить методами индексации тарифов, доходности на капитал, сопоставления тарифов между субъектами естественных монополий (benchmarking), а также учитывать конъюнктуру цен на сопряженных рынках;
обеспечить открытые конкурсные процедуры закупок товаров, работ и услуг для нужд естественных монополий, основываясь на Законе о размещении заказов;
связать тарифные решения с показателями объемов оказываемых услуг, их надежности, качества и эффективности и проводить постоянный мониторинг этих показателей;
вести раздельный учет затрат и доходов, а также обеспечить соблюдение стандартов деятельности и стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий;
ввести процедуры утверждения и согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий на всех уровнях власти, а также их согласования с инвестиционными программами субъектов естественных монополий в других сферах деятельности;
установить открытые конкурсные процедуры по передаче в пользование (аренда, концессия) объектов инженерной инфраструктуры естественных монополий;
создать систему долгосрочных взаимоотношений между собственниками, пользователями объектов инфраструктуры (арендаторы, концессионеры), тарифными регуляторами и потребителями услуг на 10 лет и более;
установить либо усовершенствовать правила недискриминационного доступа к услугам естественных монополий во всех сферах их деятельности;
установить обязанность субъектов естественных монополий обосновывать наличие (отсутствие) у них свободных мощностей;
установить процедуры регулярного финансового, технического и технологического аудита субъектов естественных монополий.
По мнению ФАС России, наиболее губительное воздействие на конкуренцию оказывают картели.
В результате нарушения рыночного механизма экономике и обществу в целом наносится ущерб, который при сопоставимости масштабов значительно превышает ущерб от антиконкурентных действий отдельных хозяйствующих субъектов, обладающих рыночной властью.
В частности, картели оказывают негативное влияние на эффективное развитие экономики, устраняют стимулы к инновациям и техническому прогрессу, сдерживают развитие наиболее эффективных производств, в том числе в смежных отраслях. При этом потребители лишаются возможности получения выгоды от конкуренции, получающие выгоду от конкуренции за счет низких цен и качественной продукции и услуг.
Как правило, они имеют тайный характер, что препятствует их выявлению и пресечению, и это увеличивает временные рамки воздействия нарушения на конкурентную среду.
На сегодняшний день в Российской Федерации можно выделить несколько отраслей, в которых наиболее остро стоит проблема антикартельного регулирования: оптовая и розничная торговля нефтепродуктами; агропромышленный комплекс и розничная торговля; банковская сфера (потребительское кредитование); фармацевтическая промышленность; металлургическая промышленность; химическая промышленность.
В последние годы предприняты значительные шаги, направленные на усиление борьбы с картелями: введена прямая административная ответственность в виде оборотных штрафов за заключение антиконкурентных соглашений, в рамках ФАС России создано специальное подразделение по борьбе с картелями, налажено взаимодействие с правоохранительными органами Российской Федерации.
Вместе с тем раскрытие картелей остается самой трудной и приоритетной задачей ФАС России, решение которой, безусловно, требует дальнейшего совершенствования конкурентного законодательства и практики его применения. В частности, необходимо:
повышение санкций за антиконкурентные соглашения (до 30 % выручки компании на соответствующем рынке);
дальнейшее развитие антимонопольного законодательства в части регламентации процедуры применения освобождения от административной ответственности;
разработка групповых исключений в соответствии со статьей 13 Федерального закона о защите конкуренции;
принятие новой редакции статьи 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, делающей уголовную ответственность за антиконкурентные соглашения неотвратимой и адекватной общественному вреду данного преступления.
Однако декартелизация рынков является задачей не только антимонопольных органов, но и органов власти, ответственных за реализацию государственной экономической и промышленной политики.
Это требует постановки перед всеми ведомствами задач по созданию условий для развития конкуренции и демонополизации экономики, в том числе путем:
снижения барьеров входа на рынки (в первую очередь административных);
открытия рынков для международной конкуренции (при условии параллельного повышения конкурентоспособности отечественной промышленности);
развития транспортной инфраструктуры для ликвидации барьеров для межрегиональной торговли и расширения границ рынков.
Определенные шаги по реализации предлагаемых ФАС России решений по борьбе с основными факторами, оказывающими негативное влияние на конкуренцию, уже предприняты.
Правительство Российской Федерации 11 января 2009 года в установленном порядке внесло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации разработанные ФАС России проекты федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», составляющие «второй антимонопольный пакет».
Положения, предлагаемые в законопроектах, вносят существенные коррективы в конкурентное законодательство и направлены на дальнейшее повышение эффективности деятельности антимонопольных органов.
Поддержанные Правительством Российской Федерации предложения ФАС России по изменению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают применение к государственным и муниципальным служащим мер административной ответственности в виде дисквалификации, а также установление ответственности должностных лиц органов государственной власти местного самоуправления за нарушение антимонопольного законодательства.
Нашла поддержку инициатива ФАС России о повышении пороговых значений активов организаций или их оборота для осуществления контроля экономической концентрации. При этом предварительное согласование потребуется в случае, если суммарная стоимость активов приобретателя превышает 7 млрд рублей (ранее – 3 млрд рублей) или оборот такого лица превышает 10 млрд рублей (ранее – 6 млрд рублей). Такое повышение порогов направлено на снижение административного бремени для компаний, что особенно актуально в период кризиса. Кроме того, исключается необходимость предварительного согласования в рамках контроля экономической концентрации сделок по приобретению земельных участков, зданий, строений, объектов незавершенного строительства.
Также уточнены положения статьи 11 Федерального закона о защите конкуренции в части сокращения перечня «вертикальных» соглашений, подпадающих под безусловный запрет.
Кроме того, дана четкая регламентация проведения проверок работниками антимонопольных органов при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и определены их права в ходе таких проверок, что должно способствовать более эффективному раскрытию картелей.
На заседании Президиума Правительства Российской Федерации 27 января 2009 года одобрен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации», разработанный ФАС России совместно с МВД России и Минэкономразвития России.
Данный проект разрабатывался ФАС России в целях реализации принципа неотвратимости ответственности за общественно опасные нарушения антимонопольного законодательства, а также обеспечения реальной возможности применения данной статьи правоохранительными органами. Принятие данного закона будет способствовать повышению эффективности предупреждения и пресечению картельных соглашений и иных фактов незаконной монополистической деятельности.
Кроме того, в настоящее время разработана Программа развития конкуренции в Российской Федерации, которая определяет приоритеты и основные направления конкурентной политики на период до 2012 года.
Данная Программа направлена на решение следующих задач:
общее улучшение конкурентной среды за счет сокращения необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров и создания механизмов предотвращения избыточного регулирования, развития транспортной, информационной, финансовой, энергетической инфраструктуры и обеспечения ее доступности для участников рынка;
повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти и хозяйствующих субъектов посредством совершенствования антимонопольного регулирования;
реализация специальных мер развития конкуренции в отдельных отраслях путем ликвидации необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, использования инструментов налогового и неналогового стимулирования и поддержки.
В целях реализации данной Программы также подготовлен План мероприятий по ее реализации, предусматривающий участие широкого круга федеральных органов исполнительной власти в его выполнении.
Версия для печати
