ГЛАВНОЕ МЕНЮ

РЕШЕНИЕ
о состоянии и тенденциях развития конкурентной политики в Российской Федерации
от 19 июня 2009 года город Кишинев

Экономический совет Содружества Независимых Государств

РЕШИЛ:

1. Отметить, что доклад «О состоянии и тенденциях развития конкурентной политики в Российской Федерации» (прилагается), подготовленный Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации и рассмотренный Комиссией по экономическим вопросам, отражает положительный опыт Российской Федерации в области проведения конкурентной политики, совершенствования антимонопольного законодательства и контроля его исполнения и представляется полезным для других государств – участников СНГ.

2. Направить представленный материал в правительства государств – участников СНГ для информирования заинтересованных министерств и ведомств.

3. Поручить Исполнительному комитету СНГ в месячный срок поместить указанный доклад на сайте Исполнительного комитета СНГ в Интернете.

ДОКЛАД
«О состоянии и тенденциях развития конкурентной политики
в Российской Федерации»

Введение

В основе современной рыночной экономики любого государства лежит конкуренция. Конкуренция побуждает предпринимателей к более эффективным действиям на рынке, заставляя их предлагать потребителям более широкий ассортимент товаров и услуг по более низким ценам и лучшего качества.

Политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим как конкурентоспособность и эффективность предприятий национальной экономики в целом, так и уровень и качество жизни граждан.

Признавая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в последние годы предприняло целый ряд шагов, направленных на повышение эффективности реализуемой им конкурентной политики.

Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством, направленных на обеспечение условий конкуренции, оперативно реагирующих на изменения экономической ситуации, как в стране, так и во всем мире.

Современные международные экономические отношения характеризуются возрастающей глобализацией, проявляющейся в ускорении интеграционных процессов, одновременном росте открытости и взаимозависимости национальной экономики, стремительном развитии информационных технологий, международных товарных и финансовых рынков.

Это предопределяет необходимость перехода государства в реализации своей экономической политики от применения мер торговой защиты отечественных товаропроизводителей к применению эффективных мер регулирования конкурентных отношений. Если ранее деятельность антимонопольных органов была традиционно нацелена на защиту конкуренции между резидентами в пределах национального рынка, то теперь им все чаще приходится сталкиваться со случаями, когда условия конкуренции на отечественных рынках нарушаются в результате операций иностранных компаний или транснациональных корпораций, совершаемых за пределами их юрисдикции.

Существенно повышается роль конкурентной политики в регулировании экономики в современных условиях мирового финансового и экономического кризиса, когда конкурентная политика рассматривается как один из эффективных инструментов преодоления кризисных явлений.

Также следует отметить, что деятельность в области конкурентной политики является неотъемлемым элементом интеграционного развития государств – участников СНГ, обеспечивающим рыночный характер проводимых в этих странах реформ в соответствии с принципами эффективной конкуренции, способствуя тем самым развитию торгово-экономических отношений между государствами.

Особая значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики Российской Федерации и необходимость дальнейшего обеспечения экономической интеграции государств – участников СНГ обусловливают цели, задачи и основные направления конкурентной политики, проводимой в Российской Федерации, а также практической деятельности Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (ФАС России), которые отражены в настоящем докладе.

Глава 1.
Институциональное обеспечение реализации конкурентной политики в Российской Федерации

1.1. Особенности конкурентной среды в российской экономике

Конкурентная среда на отдельном рынке представляет собой совокупность факторов, определяющих возможность хозяйствующих субъектов на данном рынке обнаруживать и использовать возможности получения прибыли.

Благоприятная конкурентная среда высоко оценивается предпринимательским сообществом. По мнению российских предпринимателей, «поддержание благоприятной конкурентной среды» является второй по значимости задачей государства в экономике, уступающей по своей важности лишь такой фундаментальной обязанности власти, как «формирование законодательных условий деятельности бизнеса, обеспечение их безусловного и справедливого применения»^[1].

Обзор макроэкономических показателей, характеризующих состояние конкурентной среды в российской экономике, и опросы предпринимателей об их оценках состояния конкуренции в экономике позволяют сделать выводы, что участники рынков в Российской Федерации реально ощущают конкуренцию. Причем оценка конкуренции как значимого фактора для деятельности предприятий со временем увеличивается.

Высокая степень открытости для импорта товаров и услуг привела к формированию условий, в которых с высокой вероятностью возникает конкурентная борьба участников рынка, о чем свидетельствует существенное усиление конкуренции на российском рынке со стороны иностранных компаний в 2004–2007 годах.

Происходит сближение показателей концентрации производства в российской экономике со сравнимыми показателями развитых зарубежных стран: в высококонцентрированных отраслях промышленности в рассматриваемый период концентрация снижается, в то время как в низкоконцентрированных – растет.

Большинство предпринимателей считает вектор изменений, которые происходили в конкурентной среде за 2007 год, положительным (42 % «+» и 22 % «–»)^[2].

Конкуренция является важным фактором инноваций. Эмпирические исследования деятельности предприятий, испытывающих конкуренцию (особенно тех, которые уже давно существуют на рынке), показывают, что они активно инвестируют в НИОКР и технологии. Конкуренция (особенно с поставщиками из дальнего зарубежья) способствует повышению объемов выпуска продукции и производительности труда.

В то же время существуют и негативные тенденции, влияющие на конкурентную среду в России:

1) ряд отраслей российской экономики являются избыточно концентрированными (например, производство первичного алюминия, синтетического каучука, отдельных видов продукции черной металлургии) в сравнении с уровнем концентрации в сопоставимых отраслях других развитых стран. В добыче полезных ископаемых и металлургии наблюдается завышенный уровень нормы прибыли, свидетельствующий о недостатке конкуренции. На рынках металлургической промышленности предприниматели отмечают значительное снижение конкуренции;

2) несмотря на довольно высокий уровень конкуренции с производителями из дальнего зарубежья на рынках машиностроения и легкой промышленности, все большее число руководителей предприятий считают, что они не испытывают зарубежного конкурентного давления, что может свидетельствовать об их вытеснении в неконкурентные сектора, в которых отсутствует зарубежное предложение. Ряд компаний – от 10 до 20 %, по разным исследованиям, – не сталкиваются с конкуренцией, что свидетельствует о сохранении в экономике страны угрозы монополизма, даже если поведение этих компаний в настоящее время является конкурентным;

3) количество предприятий сельского, лесного хозяйства, обрабатывающего производства (за исключением целлюлозно-бумажного производства, издательской и полиграфической деятельности), предприятий по производству машин и оборудования неуклонно сокращается, т. е. возможности для развития конкурентных отношений в этих сферах с годами уменьшаются;

4) консолидация активов, в том числе зарубежных, крупными российскими компаниями, что создает потенциальную угрозу злоупотребления рыночной властью с их стороны, в том числе и на трансграничных рынках.

Перечисленные факторы подчеркивают необходимость защиты и развития конкуренции на современном этапе экономики Российской Федерации, и Правительством Российской Федерации в последние годы предпринимается целый ряд шагов, направленных на повышение эффективности реализуемой им конкурентной политики.

1.2. Цели, задачи и принципы защиты конкуренции

Основной целью конкурентной политики на современном этапе стало обеспечение социально-экономического развития страны.

Стратегические задачи конкурентной политики были сформулированы Президентом Российской Федерации в выступлении «О стратегии развития России до 2020 года»^[3] и включают:

«развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности, прежде всего в высокотехнологичных отраслях»;

«развитие рыночных институтов и конкурентной среды, которая будет мотивировать предприятия снижать издержки, обновлять продукцию и гибко учитывать запросы потребителей».

При этом стратегические задачи конкурентной политики требуют соблюдения определенных принципов при ее проведении.

Эффективное противодействие антиконкурентным действиям. Особенно это касается пресечения и недопущения злоупотребления доминирующим положением и сговора между хозяйствующими субъектами. Противодействие указанным явлениям имеет исключительно важное значение для сдерживания инфляционных процессов и обеспечения высоких темпов инновационного развития экономики.

Содействие снижению барьеров входа хозяйствующих субъектов на рынок. Снижение барьеров входа на рынок является важным элементом, формирующим нормальные конкурентные условия на рынке, обеспечивающим свободное движение ресурсов в наиболее эффективные сектора экономики. Наличие потенциальной конкуренции является сдерживающим фактором для проявлений монополизма со стороны хозяйствующих субъектов, уже действующих на рынке.

Обеспечение антимонопольного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий и проконкурентного реформирования соответствующих секторов экономики. Для достижения желаемого эффекта от деятельности субъектов естественных монополий нужна сильная конкурентная политика, поскольку велики риски нарушений со стороны компаний, остающихся де-факто монополиями и стремящихся сохранить это положение и получение монопольной ренты.

Обеспечение функции контроля за экономической концентрацией. Государственный контроль за экономической концентрацией направлен на предупреждение возможности осуществления антиконкурентных действий в результате возникновения или усиления рыночной власти у отдельных компаний или групп компаний.

Обеспечение эффективного контроля в сфере размещения государственных заказов. Данное направление деятельности является важным элементом развития конкуренции. Если государственные закупки превращаются в гарантированные для определенных продавцов, то снижается качество, завышаются цены, прекращается конкурентное развитие экономики, неэффективно расходуются бюджетные средства. Для того чтобы это не происходило, разработаны жесткие процедуры размещения государственного контракта и контроля соблюдения этих процедур.

Обеспечение недопущения недобросовестной конкуренции и эффективного контроля рекламной деятельности. Необходимость пресечения со стороны антимонопольных органов недобросовестной конкуренции, в том числе недобросовестной рекламы, предопределяется возможностью получения путем прямого обмана потребителей необоснованных конкурентных преимуществ по сравнению с добросовестными хозяйствующими субъектами.

Обеспечение оценки принимаемых решений при осуществлении политики государственного регулирования с точки зрения их воздействия на конкуренцию. При осуществлении политики государственного регулирования, в том числе в сфере внешнеторговой деятельности, подготовка решений должна осуществляться с учетом их воздействия на состояние конкуренции на том или ином товарном рынке. Принимаемые решения не должны без особой необходимости ограничивать конкуренцию, только в этом случае у них больше шансов достичь своих целей и повысить благосостояние потребителей.

Обеспечение эффективного международного сотрудничества. Осуществление международного сотрудничества, с одной стороны, позволяет обеспечить совершенствование национального законодательства и практики его применения на основе передового международного опыта, с другой, дает возможность более эффективно пресекать нарушения, имеющие международный (трансграничный) характер, за счет расширения взаимодействия с конкурентными ведомствами зарубежных стран.

Обеспечение адвокатирования конкуренции. Адвокатирование конкуренции обеспечивает осознание бизнесом, властными структурами и обществом в целом важности и полезности соблюдения конкурентных принципов для улучшения качества жизни, что содействует улучшению конкурентной среды и соблюдению норм конкурентного законодательства. Обеспечивая обратную связь между обществом и антимонопольными органами, адвокатирование позволяет сориентировать нормы конкурентного законодательства на конечного потребителя и предоставить им возможность выбора более качественных товаров и услуг по более доступным ценам.

Вместе с тем мировой опыт показывает, что в любой экономике существуют значительные антиконкурентные тенденции, и в российской экономике эти тенденции особенно сильны, о чем свидетельствует ежегодный рост количества выявляемых нарушений антимонопольного законодательства.

Количество нарушений антимонопольного законодательства,
наиболее влияющих на функционирование рынков

Общее количество дел, возбужденных антимонопольными органами в Российской Федерации, значительно и несопоставимо ни с одной другой страной с развитой рыночной экономикой. Сохраняется пренебрежение со стороны хозяйствующих субъектов и органов власти к антимонопольному законодательству как регулятору рыночных отношений. Значительная доля нарушений со стороны органов власти негативно отличает российскую систему ценностей от стран с развитой рыночной экономикой.

Преодоление этих тенденций является важным элементом стратегии действий антимонопольных органов.

1.3. Орган, ответственный за реализацию
конкурентной политики в Российской Федерации

Конкурентная политика в Российской федерации осуществляется с 1990 года в рамках общих программ экономических реформ.

Органом, ответственным за реализацию конкурентной политики в Российской Федерации, является ФАС России, которая была создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года.

Основной миссией ФАС России, определенной Правительством Российской Федерации, является обеспечение свободы конкуренции и ограничения монополистической деятельности на территории Российской Федерации.

Деятельность ФАС России регламентируют 49 правовых актов. Норма, гарантирующая единство экономического пространства и поддержку конкуренции, содержится в основном законе государства – Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Действуют федеральные законы, регламентирующие деятельность государства в сфере защиты конкуренции, рекламы, естественных монополий, государственных закупок. Кроме того, работа антимонопольного ведомства регулируется правовыми актами общего характера, такими как Федеральный конституционный закон от 17 декабря 997 года № 7-ФЗК «О Правительстве Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Для определения конкретного круга полномочий ФАС России приняты постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» и от 30 июня 2004 года № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе».

В пределах своей компетенции ФАС России имеет право издавать правовые акты.

ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что определяет их независимость от региональных властей и обеспечивает возможность эффективного исполнения ими своих обязанностей.

Функции ФАС России постоянно расширяются, в настоящее время к ним относятся:

контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов;

надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;

надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;

контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу).

Одним из последних изменений является наделение ФАС России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2008 года № 510 «О Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации» функцией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства.

В связи с расширением функций ФАС России в марте 2008 года была увеличена ее штатная численность. В настоящее время в структуре центрального аппарата ФАС России разрешено иметь 24 управления (ранее их было 17); предельная численность работников центрального аппарата
ФАС России составляет 630 человек (ранее – 420); предельная численность работников 82 территориальных органов составляет 2647 человек (ранее – 1857).

В структуре ФАС России в 2008 году появились ряд новых управлений, в том числе Управление по борьбе с картелями, Управление контроля иностранных инвестиций, Управление контроля электроэнергетики.

1.4. Развитие конкурентного законодательства
Российской Федерации

История российского конкурентного законодательства начинается с принятием Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который неоднократно подвергался существенным изменениям и переработке.

Изменения в экономической жизни страны, происшедшая структурная перестройка экономики, длительная практика применения антимонопольного законодательства потребовали радикальных изменений действующего антимонопольного законодательства.

С принятием 26 июля 2006 года Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон о защите конкуренции) начинается современный этап развития конкурентного законодательства.

Федеральный закон о защите конкуренции ввел целый ряд новых понятий, например, понятие коллективного доминирования, что позволяет антимонопольному органу возбуждать дела в отношении хозяйствующих субъектов, каждый из которых в отдельности занимает на рынке долю, не позволяющую признать его доминирование. Однако в совокупности такие хозяйствующие субъекты имеют существенную долю на рынке и, имея общий экономический интерес, оказывают решающее воздействие на условия обращения товара на соответствующем товарном рынке.

Данное положение Федерального закона о защите конкуренции, например, очень актуально для рынков нефтепродуктов, на которых согласно критериям, определенным в Федеральном законе о защите конкуренции, присутствуют коллективно доминирующие хозяйствующие субъекты. Это позволило ФАС России реализовать комплекс мер, результатом которого стала стабилизация динамики розничных цен на нефтепродукты в период роста цен на мировом рынке.

Федеральный закон о защите конкуренции существенно снизил административное бремя, налагаемое на хозяйствующие субъекты в процессе осуществления антимонопольного контроля. В частности, в Федеральном законе о защите конкуренции предусмотрено:

существенное повышение пороговых значений для предварительного согласования сделок – до 3 млрд рублей;

обязательность согласования только таких сделок по покупке акций, которые приводят к изменению объема прав приобретателя (приобретение блокирующего пакета, контрольного пакета и пакета, исключающего возможность блокирования решений акционера третьими лицами);

уведомительный порядок контроля сделок, осуществляемых лицами, входящими в одну группу.

Еще одним принципиальным новшеством, введенным Федеральным законом о защите конкуренции, является институт контроля за предоставлением государственной и муниципальной помощи.

Федеральный закон о защите конкуренции унифицировал правовое регулирование отношений как на товарных, так и финансовых рынках при сохранении определенных различий в регулировании, отражающих особенности функционирования этих рынков.

Вместе с тем повышение эффективности применения антимонопольного законодательства было бы невозможно без введения адекватных санкций за его нарушение.

Со вступлением в силу Федерального закона от 9 апреля 2007 года
№ 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»:

введена прямая административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением, заключение антиконкурентных соглашений (осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий), недобросовестную конкуренцию;

введены «оборотные» штрафы, исчисляемые от суммы выручки нарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение;

ужесточена административная ответственность за неисполнение законного решения, предписания антимонопольного органа.

Кроме того, изменения предусматривают освобождение от административной ответственности участников антиконкурентных соглашений, которые добровольно сообщили о таких соглашениях в антимонопольный орган и оказали содействие раскрытию этих правонарушений.

Данная норма позволила существенно повысить раскрываемость нарушений, связанных с заключением антиконкурентных соглашений. К настоящему времени в ФАС России поступили десятки заявлений о добровольном отказе от участия в таких соглашениях.

Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон о размещении заказов) вступил в силу с 1 января 2006 года. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в данной сфере, была определена ФАС России.

Федеральный закон о размещении заказов кардинально изменил ранее существовавшие принципы размещения заказов, закрепив принцип открытости и прозрачности процедур размещения заказов, установив исчерпывающий перечень требований, которые заказчик вправе предъявлять к участникам размещения заказов, введя процедуру аукционов и обязательных для отдельных категорий поставок, а также механизм экономической ответственности поставщиков.

С принятием Федерального закона о размещении заказов по инициативе ФАС России были внесены изменения и дополнения в Гражданский, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП). Это способствовало интеграции законодательства и обеспечению единого правового регулирования всех этапов процесса закупок, а также решению отдельных проблем правовой разобщенности системы размещения заказов и общих основ законодательства.

По инициативе ФАС России в Водный и Лесной кодексы Российской Федерации были включены положения, предусматривающие конкурентный принцип отбора претендентов на водопользование и распределения прав на лесные участки, а также предусматривающие распространение действия антимонопольного законодательства на сферу водопользования и регулирования лесных отношений.

Еще одним важным направлением деятельности ФАС России является обобщение опыта применения антимонопольного законодательства. Результатом такой деятельности стало принятие 30 июня 2008 года постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».

Данный документ призван обеспечить единообразие подходов при решении вопросов, возникающих у арбитражных судов при применении антимонопольного законодательства.

Глава 2.
Деятельность ФАС России по защите и развитию конкуренции

2.1. Практическая деятельность ФАС России в сфере антимонопольного регулирования и контроля

Деятельность ФАС России в сфере антимонопольного регулирования и контроля направлена на пресечение антиконкурентного поведения отдельных хозяйствующих субъектов на товарных рынках, в том числе на пресечение недобросовестной конкуренции, предупреждение и пресечение злоупотреблений доминирующим положением, соглашений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию.

В 2008 году ФАС России проведено 9439 контрольно-надзорных мероприятий (в 2007 году – 8129), направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности (злоупотребления доминирующим положением и антиконкурентные соглашения хозяйствующих субъектов) на товарных и финансовых рынках.

2.1.1. Противодействие монополистической деятельности

Пресечение злоупотреблений доминирующим положением

В соответствии со статьей 10 Федерального закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

В 2008 году в антимонопольные органы поступило 6156 заявлений (в 2007 году – 5290), связанных со злоупотреблением хозяйствующими субъектами доминирующим положением. Наиболее распространенным видом злоупотреблений по-прежнему является навязывание невыгодных условий договоров (около 25 % всех заявлений). Возбуждено 1639 дел (в 2007 году – 1331), из них 158 – по инициативе антимонопольных органов (в 2007 году – 113), по 777 делам от общего количества возбужденных дел (47 %) производство по делу прекращено в связи с устранением нарушений в процессе рассмотрения дела (в 2007 году – 517, или 41 %) и неподтверждением факта нарушения 35 % (в 2007 году – 20 %). По оставшимся в производстве делам принято 862 решения о признании нарушения (в 2007 году – 742) и выдано 748 предписаний (в 2007 году – 697).351 решение (41 %), принятое в 2008 году, обжаловано в суд (в 2007 году – 242 (33 %)). Количество отмененных судом решений антимонопольных органов в 2008 году составило 103 (в 2007 году – 74).

Примеры типичных дел:

1. ФАС России в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства признала группу лиц в составе ООО «ТД «Мечел», ОАО «УК «Южный Кузбасс», ОАО «ХК «Якутуголь», компания «Mechel Trading Ltd» нарушившей пункты 1, 5, 8 части 1 статьи 10 Федерального закона о защите конкуренции (злоупотребление доминирующим положением на рынке концентратов коксующихся углей марок К (К9) и ОС+КС путем установления монопольно высоких цен).

Компаниям было предписано прекратить нарушения, в том числе обеспечить удовлетворение потребности покупателей в России, направить в адрес потребителей коксующихся углей предложения о снижении цен на 15 % в сентябре–декабре 2008 года, а с 2009 года обеспечить заключение долгосрочных договоров сроком не менее трех лет.

В соответствии со статьей 14.31 КоАП такое нарушение влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от 1 до 15 % размера выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правонарушение.

20 августа 2008 года ФАС России в соответствии со статьей 14.31 КоАП привлекла участников группы лиц ОАО «Мечел» в составе ООО «ТД «Мечел», ОАО «УК «Южный Кузбасс», ОАО «ХК «Якутуголь» к административной ответственности в виде штрафа в размере 797 735 291 рубль.

2.16 октября 2008 года ФАС России признала группу лиц в составе ОАО «МХК «ЕвроХим» и ОАО «Ковдорский ГОК» нарушившей пункт 8 части 1 статьи 10 Федерального закона о защите конкуренции (злоупотребление группой лиц в составе ОАО «МХК «ЕвроХим» и ОАО «Ковдорский ГОК» доминирующим положением на товарном рынке апатитового концентрата, а именно, создание дискриминационных условий для доступа на рынок апатитового концентрата ООО «Торговый Дом «ГМЗ»).

ООО «Торговый Дом «ГМЗ» является производителем минеральных удобрений на мощностях ОАО «Гидрометаллургический завод», при производстве которых в качестве основного сырья используется апатитовый концентрат.

23 декабря 2008 года ФАС России привлекла группу лиц в составе ОАО «МХК «ЕвроХим» и ОАО «Ковдорский ГОК» к административной ответственности в виде штрафа в размере 12 494 573,28 рубля за злоупотребление доминирующим положением на рынке апатитового концентрата в соответствии со статьей 14.31 КоАП.

16 января 2009 года ФАС России и ОАО «МХК «ЕвроХим», осуществляющее функции единоличного исполнительного органа ОАО «Ковдорский ГОК», согласовали правила недискриминационного доступа к апатитовому концентрату производства ОАО «Ковдорский ГОК».

3. Ранее ФАС России признала компании «Газпромнефть» и «ТНК-ВР Холдинг» нарушившими часть 1 статьи 10 Федерального закона о защите конкуренции. В действиях компаний были обнаружены факты нарушения пунктов 1, 6 и 8 части 1 статьи 10 Федерального закона о защите конкуренции (установление монопольно высоких цен, создание дискриминационных условий, установление экономически и технологически необоснованных различий в цене). При этом злоупотребление доминирующим положением со стороны «ТНК-ВР Холдинг» имело место на рынках автобензинов и авиа ГСМ, а «Газпромнефти» – также на рынках дизельного топлива и мазута.

На основании решения ФАС России были выданы предписания, содержащие указания на конкретные действия, которые необходимо совершить компаниям для прекращения нарушения и устранения его последствий.

24 ноября 2008 года ФАС России оштрафовала ОАО «Газпромнефть» на 1 356 560 819,53 рубля и ОАО «ТНК-ВР Холдинг» на 1 112 448 795,36 рубля за злоупотребление доминирующим положением на оптовых рынках нефтепродуктов.

При расчете размеров санкций ФАС России, наряду с фактическими обстоятельствами совершения правонарушения, учла сложившуюся текущую экономическую ситуацию.

Пресечение антиконкурентных соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов

В соответствии со статьей 11 Федерального закона о защите конкуренции соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке запрещаются.

В 2008 году в антимонопольные органы поступило 341 заявление (в 2007 году – 195) о соглашениях (согласованных действиях) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию. Наибольшее количество заявлений (26 %) подано в связи с навязыванием невыгодных условий договора, установлением (поддержанием) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок (24 %), а также по поводу ограничений доступа на рынок (14 %). В 2007 году была следующая структура нарушений – 30 % поданных заявлений по поводу установления (поддержания) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок; 14 % – по поводу ограничений доступа на рынок; 13 % – по поводу навязывания невыгодных условий договора. Возбуждено 359 дел, из них 260 по инициативе антимонопольных органов (в 2007 году – 232 и 163 соответственно). По 176 (49 %) делам (в 2007 году по 138 (60 %)) производство прекращено в связи с устранением нарушения в процессе рассмотрения дела и неподтверждением факта нарушения. По оставшимся в производстве делам принято 183 решения о признании нарушения (в 2007 году – 94) и выдано 174 предписания (в 2007 году – 78). Обжаловано в суд 45 решений (в 2007 году – 28), при этом судами были вынесены решения по 13 решениям антимонопольных органов, которые были признаны законными в полном объеме (в 2007 году 1 решение антимонопольного органа было признано полностью недействительным).

По поводу соглашений (согласованных действий) финансовых организаций, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых услуг, подано 108 заявлений (в 2007 году – 56). Возбуждено 139 дел (в 2007 году – 120), из них 105 – по инициативе антимонопольных органов (в 2007 году – 101). По 86 делам (71 %) производство прекращено в связи с устранением нарушения в процессе рассмотрения дела (в 2007 году – 87 (73 %)), в том числе в связи с неподтверждением факта нарушения – 35 % (в 2007 году – 29 %). По оставшимся в производстве делам принято 53 решения о признании нарушения и выдано 41 предписание (в 2007 году – 33 решения и 46 предписаний). Обжаловано в суд 4, 2 из которых признаны законными в полном объеме, а 2 еще находятся в стадии судебного обжалования (в 2007 году в суд было обжаловано также 4 решения антимонопольных органов, которые были признаны законными в полном объеме).

По поводу соглашений финансовых организаций, достигнутых в любой форме, рассмотрено 41 328 уведомлений (в 2007 году – 12 536), из них по 982 отказано в согласии (в 2007 году – 99), остальные были удовлетворены (в 2007 году – 34 уведомления принято к сведению с выдачей предписания).

Примеры типичных дел:

1. Челябинское УФАС России выявило согласованные действия между ЗАО «Международный Московский Банк» (в настоящее время – ЗАО «ЮниКредитБанк») и 15 страховыми организациями – ОСАО «Ингосстрах», ОАО «АльфаСтрахование», ЗАО «АИГ страховая и перестраховочная компания», ОСАО «Россия», ООО «Страховая компания «Согласие», ООО «Страховое общество «Сургутнефтегаз», ОАО «РОСНО», ЗАО «Страховая компания «Цюрих-Русь», ОАО «Страховая компания «Прогресс-Гарант», ООО «Страховая компания «НАСТА», ОАО «Военно-страховая компания», ООО «Группа Ренессанс Страхование», ООО «Росгосстрах-Урал», ОСАО «РЕСО-Гарантия», ОАО «СОГАЗ», что является нарушением части 2 статьи 11 Федерального закона о защите конкуренции, и предписало устранить допущенные нарушения.

Нарушение выразилось в том, что по кредитным программам «Nissan Finace» и «Renault Credit», «Стандарт», «Первоначальный взнос 0 процентов», «Упрощенный пакет документов» обязательным условием получения кредита является страхование залога (автомобили, приобретаемые в кредит) только в одной из страховых организаций, предложенных банком.

Решение Челябинского УФАС России было обжаловано в Арбитражный суд Челябинской области, который не поддержал позицию УФАС и отменил его решение и предписание, однако апелляционный арбитражный суд подтвердил законность и обоснованность решения Челябинского УФАС России.

2. Курганское УФАС России провело контрольную проверку соблюдения требований антимонопольного законодательства на рынке молочной продукции.

В ходе проверки антимонопольное управление установило, что ООО «ЮниМилк» в лице филиала «ЮниМилк – г. Шадринск» заключило дистрибьюторское соглашение, предметом которого являлась поставка дистрибьютору молочной продукции исключительно для последующей перепродажи заказчикам. При этом по соглашению дистрибьютор был обязан письменно согласовывать с поставщиком цены, по которым реализуется продукция для последующей перепродажи заказчикам в пределах территории, и на условиях, установленных соглашением. Это положение противоречит требованиям части 2 статьи 11 Федерального закона о защите конкуренции.

Курганское УФАС России признало ООО «ЮниМилк» нарушившим антимонопольное законодательство и предписало внести изменения в дистрибьюторское соглашение.

ООО «ЮниМилк» в лице филиала «ЮниМилк – г. Шадринск» с решением антимонопольного органа не согласилось, оспорив его в Арбитражном суде Курганской области. Суды первой и апелляционной инстанции подтвердили правоту Курганского УФАС России.

Курганское УФАС России оштрафовало ООО «ЮниМилк» на 16 170 000 рублей по статье 14.32 КоАП за нарушение Федерального закона о защите конкуренции.

3. Ставропольское УФАС России признало ООО «Лукойл-Югнефтепродукт», ОАО НК «Роснефть – Ставрополье», ООО «Башойл – КМВ», ООО «Ставнефть», ООО ПКП «Ставпромкомплект» нарушившими статью 11 Федерального закона о защите конкуренции и предписало устранить допущенные нарушения.

В ходе рассмотрения дела антимонопольное управление установило, что в мае, июне, июле 2008 года в Ставропольском крае компании осуществляли согласованную, скоординированную ценовую политику по повышению и поддержанию розничных цен на дизельное топливо на более высоком уровне по сравнению с Аи-95.

Ставропольское УФАС России предписало ООО «Лукойл – Югнефтепродукт», ОАО НК «Роснефть – Ставрополье», ООО «Башойл – КМВ», ООО «Ставнефть», ООО ПКП «Ставпромкомплект» прекратить согласованные действия, выразившиеся в опережающем, экономически необоснованном росте цен на дизельное топливо по сравнению с высокооктановым бензином.

Ставропольское УФАС России вынесло пять постановлений о наложении штрафа на нефтяные компании, обвиненные в ценовом сговоре. Общая сумма штрафа для всех компаний составила 51 706 209,92 рубля.

4. ФАС России возбудила дело в отношении ОАО АКБ «РОСБАНК» и 36 страховых компаний по признакам нарушения части 1 статьи 11 Федерального закона о защите конкуренции. Признаки нарушения усматривались в заключении соглашений, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции на страховом рынке, в том числе к установлению или поддержанию цен (тарифов).

Основанием для возбуждения дела послужили добровольные заявления банка и страховых компаний об отказе от дальнейшего участия в заключенных ими соглашениях, ограничивающих конкуренцию и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, предусматривающих договоренность между кредитной организацией и страховыми компаниями в части согласования применяемых страховыми организациями тарифов по программам автокредитования, потребительского и ипотечного жилищного кредитования.

Таким образом, ОАО АКБ «РОСБАНК» и 36 страховых компаний воспользовались «программой смягчения». В соответствии с примечанием к статье 14.32 КоАП лицо, добровольно заявившее в антимонопольный орган о заключении им ограничивающего конкуренцию соглашения, отказавшееся от участия в нем и предоставившее имеющиеся у него сведения в целях установления факта такого соглашения, освобождается от административной ответственности.

ФАС России признал нарушения ОАО АКБ «РОСБАНК» и 36 страховыми компаниями пунктов 1, 4, 5 части 1 статьи 11 Федерального закона о защите конкуренции, из них 12 страховых компаний и ОАО АКБ «РОСБАНК» также были признаны нарушившими пункт 6 части 1 статьи 11 Федерального закона о защите конкуренции. Дело прекращено в связи с добровольным устранением нарушения и его последствий.

2.1.2. Контроль за экономической концентрацией

Государственное регулирование экономической концентрации является одним из главных инструментов недопущения монополизации экономики, обеспечения ее стабильности, а также национальной безопасности.

В 2008 году ФАС России осуществила 49 909 контрольно-надзорных мероприятия в сфере контроля экономической концентрации рынка (в 2007 году – 21 952), в том числе было рассмотрено 5821 ходатайство (в 2007 году – 6097) и 44 088 уведомлений (в 2007 году – 15 117). С предварительного согласия антимонопольных органов осуществлялись сделки компаниями с суммарной балансовой стоимостью активов свыше 3 млрд рублей; уведомлению подлежали сделки компаний с суммарной балансовой стоимостью активов свыше 200 млн рублей.

По поводу создания и реорганизации коммерческих организаций рассмотрено 526 ходатайств (в 2007 году – 528) и 1490 уведомлений (в 2007 году – 97), при этом отказано 11 ходатайствам, а по 9 удовлетворено после выполнения определенных условий, направленных на обеспечение конкуренции (в 2007 году – 3 и 5 соответственно).

По поводу сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций рассмотрено 4984 ходатайства (в 2007 году – 5025) и 550 уведомлений (в 2007 году – 431). Наибольшее количество ходатайств касалось приобретения права распоряжаться более чем 1/3 долей в уставном капитале ООО – 32 %, приобретения права распоряжаться более чем 25 % голосующих акций АО – 28 % и приобретения права позволяющего определять условия осуществления хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности или осуществления функции его исполнительного органа – 21 %. В 2007 году на первом месте находились сделки, связанные с приобретение права распоряжаться более чем 25 % голосующих акций АО – 31 %, на втором – сделки, связанные с приобретением права распоряжаться более чем 1/3 долей в уставном капитале ООО, – 28 %, а на третьем – сделки, связанные с приобретением права позволяющего определять условия осуществления хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности или осуществления функции его исполнительного органа, – 17 %.

Из общего числа ходатайств данной категории отказано в согласовании по 126 ходатайствам (2,5 %) (в 2007 году – 75 (4,8 %)), а 393 ходатайства (7,9 %) удовлетворено с выдачей предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (в 2007 году – 344 (22,2 %)).

В отношении сделок с акциями (долями), активами финансовых организаций и правами в отношении финансовых организаций рассмотрено 252 ходатайства (в 2007 году – 396), при этом все они были удовлетворены полностью без выставления каких-либо условий (в 2007 году по 9 ходатайствам было отказано и 4 удовлетворено с выдачей предписания), и 16 уведомлений (в 2007 году – 101).

Государственный контроль за экономической концентрацией в сфере естественных монополий

В 2008 году масштаб государственного контроля сделок в сферах естественных монополий со стороны антимонопольных органов, как и в 2007 году, оставался незначительным. Было рассмотрено 40 ходатайств и 101 уведомление (в 2007 году – 102 ходатайства и 84 уведомления), по 4 ходатайствам и 2 уведомлениям было отказано в согласии, остальные были удовлетворены (в 2007 году было отказано по 2 ходатайствам, все уведомления были согласованы).

Примеры типичных дел:

1. В марте 2008 года ФАС России одобрила ходатайство компании Carlsberg Breweries о приобретении прав, позволяющих определять условия осуществления ОАО «Пивоваренная компания «Балтика» предпринимательской деятельности, в результате приобретения компанией Carlsberg Breweries компании Baltic Beverages Holding AB, выдав предписание.

При рассмотрении данной сделки было выявлено, что группа лиц в составе компании Carlsberg Breweries, ОАО «Пивоваренная компания «Балтика» будет занимать на российском рынке производства пива долю более 35 % и при определенных условиях может ограничить конкуренцию на рынке, в том числе в результате злоупотребления доминирующим положением.

В соответствии с предписанием ФАС России компания Carlsberg Breweries должна обеспечить выполнение ОАО «Пивоваренная компания «Балтика» следующих условий: не допускать ограничение реализации пива по территориальному принципу, ассортименту, объему и экономически или технологически необоснованного отказа в поставке пива контрагентам, а также информировать ФАС России предварительно за два месяца о планируемом единовременном увеличении или уменьшении ОАО «Пивоваренная компания «Балтика» цены пива более чем на 10 %.

Предписание действительно до тех пор, пока компания Carlsberg Breweries будет владеть правом, позволяющим ей определять условия осуществления ОАО «Пивоваренная компания «Балтика» предпринимательской деятельности.

2. В ноябре 2008 года ФАС России одобрила ходатайства компании «Джарпено Лимитед» (участник группы лиц индийской государственной нефтяной компании) о приобретении прав, позволяющих определять условия осуществления предпринимательской деятельности ООО «Империэл Энерджи», ООО «Империал ТрансСервис», ООО «Альянснефтегаз», ООО «Рус Империал Групп», ООО «Стратум», ООО «Норд Империал», ООО «Империал Энерджи Томск Газ», ООО «Сибинтернефть», ООО «Империал Фрак Сервис» (далее – хозяйственные общества). ФАС России рассмотрела и одобрила данные ходатайства в соответствии со статьями 28, 33 Федерального закона о защите конкуренции.

Одновременно ФАС России в соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» рассмотрела ходатайства «Джарпено Лимитед» о предварительном согласовании сделки по приобретению прав косвенно распоряжаться вышеуказанными хозяйствующими субъектами и в соответствии с Федеральным законом № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» установила, что указанные хозяйственные общества не являются стратегическими, так как в соответствии с данными Минприроды России не обладают правами на геологическое изучение недр и (или) разведку и добычу полезных ископаемых на участках недр федерального значения. В результате ФАС России квалифицировала сделки как не подлежащие предварительному согласованию в порядке, предусмотренном Законом об иностранных инвестициях в стратегические отрасли.

По результатам рассмотрения ходатайств и анализа статуса нефтяных месторождений, принадлежащих указанным хозяйствующим субъектам, ФАС России не выявила препятствий к осуществлению сделки и одобрила ходатайства. Дополнительные условия для осуществления сделки со стороны антимонопольного ведомства к компании «Джарпено Лимитед» не выдвигаются.

3. ФАС России рассмотрела ходатайство ООО «ЮНИТРЕЙД» о приобретении 25 % + 1 голосующая акция ОАО «Башкирэнерго» и в соответствии с пунктом 5 статьи 33 Федерального закона о защите конкуренции приняла решение об отказе в удовлетворении ходатайства ООО «ЮНИТРЕЙД» о приобретение 25 % + 1 голосующая акция ОАО «Башкирэнерго», так как осуществление данной сделки приведет к ограничению конкуренции на оптовом рынке электрической энергии.

По информации, представленной в ходатайстве, ООО «ЮНИТРЕЙД» планирует приобретение 25 % + 1 голосующая акция ОАО «Башкирэнерго» в интересах группы лиц ООО «КЭС-Холдинг».

Необходимо отметить, что компании, входящие в группу лиц ООО «КЭС-Холдинг», осуществляют прямой контроль над ОАО «ТГК-5» и ОАО «ТГК-9». Кроме того, ранее ФАС России выдала разрешения компаниям, входящим в группу лиц ООО «КЭС-Холдинг», на приобретение контрольного пакета голосующих акций ОАО «ТГК-6» и ОАО «Волжская ТГК» с учетом предписания, содержащего требование о продаже объектов, непосредственно используемых в процессе производства электрической энергии (мощности), установленная мощность которых составляет не менее 741 МВт, в целях сохранения конкуренции.

В случае осуществления заявленной в ходатайстве сделки общая доля генерирующих активов группы лиц ООО «КЭС-Холдинг» по объему производимой электрической энергии на оптовом рынке электрической энергии (мощности) в географических границах зоны свободного перетока «Остальная часть ОЭС Урала» составит более 30 %.

Кроме того, в соответствии с проведенным совместно с ОАО «Администратор торговой системы» исследованием приобретение контроля одной группой лиц над ОАО «ТГК-5», ОАО «ТГК-6», ОАО «ТГК-7», ОАО «ТГК-9», ОАО «Башкирэнерго» может привести к резкому ухудшению конкурентной среды и в результате этого к увеличению цен на оптовом рынке электрической энергии (мощности).

2.1.3. Государственный контроль ограничивающих конкуренцию актов, действий, соглашений или согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации

По поводу актов и действий органов власти, ограничивающих конкуренцию, в 2008 году рассмотрено 2023 заявления (в 2007 году – 2382); наибольшую часть заявлений, как и в 2007 году, составляют заявления по поводу необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта – 53 % (в 2007 году – 57 %), в связи с чем было возбуждено 775 дел (в 2007 году – 1258). По 453 делам принято решение о признании нарушения (в 2007 году – по 742) и выдано 440 предписаний (в 2007 году – 697). Обжаловано в суд 132 решения (в 2007 году – 118). Признано судом недействительными полностью 14 решений (в 2007 году – 17) и частично – 5 (как и в 2007 году).

По вопросу антиконкурентных соглашений (согласованных действий) с участием органов власти в 2008 году поступило 338 заявлений (в 2007 году – 174); часть заявлений (43 %), так же как и в 2007 году, связаны с ограничением доступа на рынок, выхода с рынка. Возбуждено 120 дел (в 2007 году – 148). По 97 делам принято решение о признании нарушения (в 2007 году – 74) и выдано 93 предписания (в 2007 году – 74). Обжаловано в суд 14 решений (в 2007 году – 11). Признано судом действительными в полном объеме 4 решения (в 2007 году – 3), частично недействительным – 1 решение (в 2007 году 1 решение признано недействительным полностью).

Следует отметить, что в соответствии со статьей 14.32 КоАП заключение соглашений и ведение согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, для должностных лиц влечет штраф от 170 до 200 МРОТ или дисквалификацию до 3 лет.

Примеры типичных дел:

1. ФАС России признала правительство Москвы нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции в части совершения действий по препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами с использованием дебаркадеров и иных плавсредств, а также статью 16 Федерального закона о защите конкуренции в части совершения согласованных действий с Управлением ГИБДД ГУВД по г. Москве, ГУП «Гормост», МГУП «Мосводоканал», ОАО «Московская городская электросетевая компания» по необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами с использованием дебаркадеров. Правительству Москвы, МГУП «Мосводоканал», ГУП «Гормост», Управлению ГИБДД ГУВД г. Москвы, ОАО «Московская городская электросетевая компания» было выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с решением и предписанием ФАС России, правительство Москвы обжаловало их в судебном порядке в части, касающейся правительства Москвы.

Арбитражный суд г. Москвы отказал правительству Москвы в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменения, тем самым подтвердив законность и обоснованность решения и предписания ФАС России в отношении правительства Москвы.

После двух проигранных судебных разбирательств правительство Москвы исполнило предписание ФАС России, отменив поручения по протоколам совещаний у должностных лиц правительства Москвы, а также протокол заседания Комиссии при правительстве Москвы по регулированию вопросов использования акватории и прибрежных территорий города Москвы, касающихся размещения и эксплуатации дебаркадеров, и представило в ФАС России документы, подтверждающие исполнение предписания ФАС России по данному делу.

Кроме того, девятый арбитражный апелляционный суд оставил без изменения решение Арбитражного суда г. Москвы, отказав Управлению ГИБДД ГУВД г. Москвы в удовлетворении апелляционной жалобы на решение суда первой инстанции, подтвердившей ранее правоту антимонопольной службы.

Другой фигурант дела о дебаркадерах, ГУП «Гормост», перечислил в федеральный бюджет «оборотный» штраф за нарушение антимонопольного законодательства, о чем проинформировал ФАС России. Размер штрафа в соответствии со статьей 14.32 КоАП составил 3,6 % выручки юридического лица на соответствующем товарном рынке.

2. Тамбовское УФАС России возбудило дело в отношении администрации Тамбовской области и некоммерческой организации социального обеспечения Межрегиональный негосударственный «Большой пенсионный фонд» (г. Москва) по признакам нарушения статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции, выражающегося в заключении Соглашения, которое может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно Соглашению администрация Тамбовской области обязуется создавать необходимые условия и механизмы, осуществлять иные действия, способствующие фонду в выполнении Соглашения, оказывать помощь в организации контактов с органами исполнительной власти, руководителями предприятий и организаций Тамбовской области, способствовать участию фонда в реализации инвестиционных проектов на территории Тамбовской области и др.

Тамбовское УФАС России сочло, что указанное Соглашение направлено на создание преимущественных условий деятельности отдельной организации, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, в частности, на рынке услуг, оказываемых негосударственными пенсионными фондами в Тамбовской области.

Исходя из позиции антимонопольного органа, стороны по Соглашению подписали Дополнение к Соглашению, в соответствии с которым были изменены название, предмет и условия Соглашения и устранены нарушения антимонопольного законодательства.

Тамбовское УФАС России прекратило производство по делу в связи с добровольным устранением нарушения.

3. ФАС России признала Министерство по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации нарушившим статью 15 Федерального закона о защите конкуренции и рекомендовала не допускать нарушения антимонопольного законодательства.

Нарушение выразилось в необоснованном расширении перечня документов, требуемых для допуска к экзамену на право управления маломерными судами.

По мнению ФАС России, подобное требование могло привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по теоретическому обучению управлению маломерными судами.

В ходе рассмотрения дела МЧС России устранило причину нарушения антимонопольного законодательства, отозвав письмо об обязательном предоставлении в экзаменационную комиссию ГИМС МЧС России справки о прохождении в ООО «Сторм» теоретического курса дистанционного обучения управления маломерными судами.

Рассмотрев дело, ФАС России рекомендовала МЧС России в будущем не допускать издания актов, которые могут привести к ограничению конкуренции.

Государственный контроль за предоставлением государственной или муниципальной помощи

Контроль за предоставлением и использованием государственной или муниципальной помощи, являясь составной частью работы по антимонопольному контролю органов власти, осуществляется в соответствии со статьями 19–21 Федерального закона о защите конкуренции.

Государственная или муниципальная помощь предоставляется с предварительного согласия антимонопольного органа. В 2008 году ФАС России было рассмотрено 3173 ходатайства о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной помощи (в 2007 году – 1211). При этом наибольшее количество ходатайств было связано с предоставлением помощи на поддержку субъектов малого предпринимательства – 1070 ходатайств, или 34 %, на втором месте ходатайства, связанные с предоставлением помощи на социальное обслуживание населения, – 745, или 23 %, на третьем – ходатайства, связанные с предоставлением помощи на развитие культуры, – 461 ходатайство, или 15 %. В 2007 году на первом месте были ходатайства, связанные с предоставлением помощи на социальное обслуживание населения, – 468 (38,6 %), на втором – на развитие культуры и сохранение культурного наследия – 312 (25,8 %), на третьем – на поддержку субъектов малого предпринимательства – 186 (15,4 %).

При этом по 288 ходатайствам (9 %) заявителям были выданы уведомления о том, что согласие антимонопольного органа на предоставление государственной или муниципальной помощи не требуется (в 2007 году – 233 (19,2 %)). Было удовлетворено 1989 ходатайств (63 %) (в 2007 году – 741 (61,2 %)), 449 ходатайств – с введением ограничений (14 %) (в 2007 году – 50 (4,1 %)), по 447 ходатайствам (14 %) было отказано в удовлетворении (в 2007 году – 187 (15,4 %)).

Общее количество рассмотренных в 2008 году антимонопольными органами заявлений по поводу нарушений статей 19–21 Закона о защите конкуренции составило 89 (в 2007 году – 33), по фактам нарушений было возбуждено 343 дела, 325 из которых – по инициативе антимонопольных органов (в 2007 году – 149 и 144 соответственно).

По 192 делам принято решение о признании нарушения (в 2007 году – 66) и выдано 131 предписание (в 2007 году – 59); обжаловано в суд 12 решений (в 2007 году – 3); признано судом действительными в полном объеме 4 решения, 2 – полностью недействительными. Остальные находятся в стадии судебного обжалования.

2.1.4. Действия, направленные на пресечение недобросовестной конкуренции

Общее количество контрольно-надзорных мероприятий в целях предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции в 2008 году составило 1114, в ходе которых было выявлено 585 нарушений (в 2007 году – 1146, 408 нарушений).

По фактам недобросовестной конкуренции на товарных рынках рассмотрено 906 заявлений (в 2007 году – 841). Часть заявлений (29 %) поступили по поводу продажи товаров с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности (в 2007 году – (27 %)); 25 % заявлений подано в связи с распространением ложных сведений (в 2007 году – 22 %) и 13,5 % обращений – по поводу введения потребителей в заблуждение (в 2007 году – 17 %). Возбуждено 517 дел (в 2007 году – 449), из них 78 (в 2007 году – 86) – по инициативе антимонопольных органов. По 303 делам принято решение о признании нарушения (в 2007 году – по 315) и выдано 252 предписания (в 2007 году – 245). Обжаловано в суд 132 решения (в 2007 году – 48). Судом признаны недействительными полностью 8 решений (в 2007 году – 7), признаны действительными в полном объеме – 27 (в 2007 году – 13).

По признакам пресечения недобросовестной конкуренции на рынках финансовых услуг рассмотрено 86 заявлений (в 2007 году – 98). Наибольшее количество заявлений (79 %) поступило по поводу недобросовестной конкуренции на рынках страховых услуг (в 2007 году – 65 %). Возбуждено 87 дел (в 2007 году – 61), из них 19, как и в 2007 году, – по инициативе антимонопольных органов. По 50 делам принято решение о признании нарушения (в 2007 году – по 47) и выдано 30 предписаний (в 2007 году – 36).12 решений обжаловано в суд (в 2007 году – 4), судом признаны законными в полном объеме 7 решений (в 2007 году – 2), остальные находятся в стадии судебного решения (в 2007 году 1 решение признано судом недействительным полностью и 1 решение – частично недействительным).

Примеры типичных дел:

1. ФАС России признала ЗАО «Кондитерская фабрика «Славянка» нарушившим пункт 4 части 1 статьи 14 Федерального закона о защите конкуренции (недобросовестная конкуренция). Антиконкурентные действия Общества выразились во введении в оборот на территории Российской Федерации плиточного шоколада «Алина» с незаконным использованием комбинированного товарного знака по свидетельству № 184 515 по 30 классу МКТУ, правообладателем которого является ОАО «Московская кондитерская фабрика «Красный Октябрь».

ФАС России по итогам рассмотрения административного дела признала ЗАО «Кондитерская фабрика «Славянка» виновным в нарушении части 2 статьи 14.33 КоАП и наложила на Общество административный штраф в размере 3686,355 тыс. рублей.

2. Липецкое УФАС России признало в действиях ООО «Метро Кэш энд Керри» нарушения части 1 статьи 14 Федерального закона о защите конкуренции (недобросовестная конкуренция).

ООО «Метро Кэш энд Керри» при размещении рекламной информации «METRO» на одной опоре со знаками дорожного движения в г. Липецке получило преимущество в своей предпринимательской деятельности по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на одном товарном рынке.

Липецкое УФАС России по факту нарушения в соответствии с частью 1 статьи 14.33 КоАП привлекло ООО «Метро Кэш энд Керри» к административной ответственности – штрафу в размере 100 тыс. рублей.

ООО «Метро Кэш энд Керри» обжаловало постановление о наложении штрафа в судебном порядке.

Однако Арбитражный суд Липецкой области признал указанное постановление соответствующим нормам действующего законодательства, а жалобу ООО «Метро Кэш энд Керри» суд посчитал необоснованной и оставил без удовлетворения.

3. ФАС России возбудила дело в отношении ООО «Хоум Кредит энд Финанс Банк» по признакам нарушения статьи 14 Федерального закона о защите конкуренции. ООО «ХКФ Банк» распространило на интернет-сайте информацию только о 14 потребительских кредитах, по которым комиссия за предоставление кредита не взимается, без прямого и ясного указания на то, что эта комиссия может взиматься банком по другим потребительским кредитам, в том числе разработанным для целей приобретения поименованных на сайте банка групп товаров и услуг.

По результатам рассмотрения дела ФАС России признала ООО «ХКФ Банк» нарушившим Федеральный закон о защите конкуренции в части распространения неточных сведений, которые могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам, и введения в заблуждения в отношении потребительских свойств товара.

2.2. Участие ФАС России в выработке мер по реструктуризации субъектов естественных монополий

ФАС России является разработчиком и ответственным исполнителем целого ряда ключевых документов, касающихся формирования конкурентного рынка в естественно-монопольных секторах, вопросов недискриминационного доступа и др.

Основными базовыми элементами, которыми руководствуется ФАС России при осуществлении работы по данному направлению, являются:

совершенствование инструментов регулирования, нацеленное на сокращение потерь эффективности путем создания адекватной системы стимулов для регулируемых участников рынка;

отделение потенциально конкурентных сегментов от естественно монопольного и фактическое внедрение в этот сегмент конкуренции;

акционирование компаний, принадлежащих государству, в отраслях естественных монополий.

Повышение эффективности регулирования предполагает постепенный переход в потенциально конкурентных сферах от прямого регулирования (в том числе посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе методы антимонопольного регулирования и контроля) и последующее сокращение естественно-монопольных сфер деятельности.

Решение о сохранении или прекращении прямого регулирования осуществляется исходя из анализа рынка, и необходимым условием сохранения регулирования является естественно-монопольное состояние данного рынка.

Важное значение при осуществлении регулирования субъектов естественных монополий придается применению гибких тарифных схем и установлению тарифов на экономически обоснованном уровне.

Разделение на естественно-монопольные и (потенциально) конкурентные сферы деятельности, а также способы и масштабы такого разделения (от раздельного учета до имущественного отделения) также зависят от ситуации на рынке. Определение потенциально конкурентного сектора осуществляется таким образом, чтобы при его выделении обеспечивалась возможность существования конкуренции на выделяемом сегменте рынка.

В этой связи в ходе реформирования определяются те «узкие места», в отношении которых требования недискриминации являются основным фактором снижения барьеров входа на рынок и имеют решающее значение для развития конкуренции. К таким сферам относятся прежде всего инфраструктурные сферы деятельности, построенные на специальных мощностях, создать которые по причинам экономического и технологического характера проблематично как для участников рынка, так и для их объединений, и от услуг которых зависят перспективы развития конкуренции на сопряженных товарных рынках.

Это требует совершенствования существующего антимонопольного и отраслевого законодательства в части правил доступа на рынки, типовых договоров на оказание услуг субъектами естественных монополий, а также существенной корректировки законодательства о естественных монополиях.

Реформирование субъектов естественных монополий в конечном счете должно обеспечить потребителю право выбора поставщика соответствующих услуг, что будет способствовать сдерживанию роста цен на предлагаемые услуги и обеспечению установленных стандартов качества их предоставления.

Наиболее продвинулись реформы в таких секторах российской экономики, как электроэнергетика, телекоммуникации и железнодорожный транспорт.

Электроэнергетика

Основная цель реформирования электроэнергетики России – повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей.

В связи с этим в электроэнергетике России происходят радикальные изменения: меняется система государственного регулирования отрасли, формируется конкурентный рынок электроэнергии, создаются новые компании.

В ходе реформы меняется структура отрасли: осуществляется разделение естественно монопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) функций, и вместо прежних вертикально-интегрированных компаний, выполнявших все эти функции, создаются структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности.

В 2008 году завершена реформа электроэнергетической отрасли, обусловленная завершением структурных преобразований и окончательной реорганизацией РАО «ЕЭС России». При этом предлагается в течение трех лет продолжить функционирование оптового и розничных рынков по правилам переходного периода, предусматривающим поэтапную либерализацию рынка с сохранением в полном объеме тарифного регулирования при поставке электроэнергии населению и категориям потребителей, приравненным к населению.

В настоящее время окончательно сформирована структура генерирующих компаний, созданных на основе активов ОАО РАО «ЕЭС России».

По итогам дополнительной эмиссии акций и продаж государственной доли в генерирующих компаниях акционерный контроль в 5 из 6 оптовых генерирующих компаний (ОГК) и 12 из 14 территориально-генерирующих компаний (ТГК) перешел к новым собственникам, из них 3 генерирующие компании (ГК) – в собственность иностранных инвесторов, 10 – российских негосударственных компаний, 4 – российских с участием государственного капитала.

Все сделки по формированию генерирующих компаний и продажа акций осуществлялись под контролем ФАС России в соответствии с Федеральным законом о защите конкуренции.

Генерирующие компании сформированы по экстерриториальному признаку с учетом необходимости ограничения рыночной силы ОГК или ТГК, чтобы каждая из них могла оказать наименьшее влияние на цены оптового рынка электроэнергии. Данная конфигурация генерирующих компаний прошла независимую оценку по заказу ФАС России и в целом признана как допустимая с точки зрения создания условий для развития реальной конкуренции на оптовом рынке.

Таким образом, созданы условия для развития конкурентного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкурируют, снижая свои издержки.

В связи с этим перед ФАС России в настоящее время стоит стратегическая задача – не допустить значительных ценовых колебаний на рынках электроэнергии, вызванных злоупотреблением доминирующим и (или) исключительным положением отдельными игроками на рынке.

Кроме того, ФАС России в соответствии постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2006 года № 628 обеспечивает контроль выполнения запрета, установленного в Федеральном законе от 26 марта 2003 года № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике». Указанная статья не допускает одновременно иметь на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по производству и купле-продаже электрической энергии.

Железнодорожные перевозки

Одна из первоочередных задач реформы транспортной системы России – развитие конкурентных отношений в сфере железнодорожных перевозок. Первоначально в области железнодорожного транспорта существовал федеральный орган исполнительной власти – Министерство путей сообщения, который одновременно являлся и хозяйствующим субъектом-монополистом.

На первом этапе реформы железнодорожного транспорта произошло разделение хозяйственных функций и функций государственного управления – упразднено Министерство путей сообщения и образовано ОАО «РЖД». Другим достижением реформы стало применение гибкой системы тарифообразования, в частности, была выделена вагонная составляющая тарифа на перевозку. Таким образом, из естественно-монопольного состояния выведен целый сегмент рынка железнодорожных перевозок – вагоны. У грузоотправителей появилась возможность выбирать собственника вагонов. В настоящее время около 35 % вагонов, осуществляющих перевозки в России, принадлежат частным компаниям.

По итогам первого и второго этапов реформирования железнодорожного транспорта сложились конкурентные отношения в сфере перевозочной деятельности на железнодорожном транспорте, характеризующиеся использованием при перевозках грузов вагонов и контейнеров различной принадлежности (перевозчик, ОАО «РЖД», компании – операторы подвижного состава, иные собственники).

В настоящее время железнодорожными вагонами (наряду с ОАО «РЖД») владеют более 2100 компаний, которым принадлежат более 300 тыс. вагонов (примерно треть всего вагонного парка). Доля перевозок грузов, осуществляемых в вагонах, не принадлежащих ОАО «РЖД», устойчиво увеличивалась в 2001–2006 годах. Этот рост отмечался по грузам всех тарифных классов, в том числе и низкостоимостных (уголь, руда железная, руда цветная и т. п. ). Среди собственников вагонов выделяются те, кто приобретает и эксплуатирует вагоны не для перевозок собственных грузов, а для участия в перевозочном процессе в качестве операторов подвижного состава. В 2001–2002 годах этот статус был присвоен МПС России 85 компаниям. Операторы подвижного состава сыграли ведущую роль в освоении прироста объема перевозок и грузооборота на железных дорогах за последние пять лет, своими инвестициями замедлив старение и сократив выбытие вагонов инвентарного парка ОАО «РЖД» (МПС России).

На следующем, третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта планируется разделение инфраструктурной и перевозочной деятельности. Это даст грузоотправителю возможность выбирать не только собственника вагона для перевозки, но и собственника локомотивной тяги. При этом должны быть отработаны возможные организационные, правовые, тарифные предпосылки для этого, в частности, выделение локомотивной составляющей в тарифе.

В результате реформирования отрасли появятся конкурирующие между собой перевозчики, произойдет демонополизация рынка железнодорожного транспорта.

Восполнение пробелов реформирования железнодорожного транспорта, является важнейшей задачей третьего этапа реформирования отрасли, что отражено, в частности, в распоряжении Правительства Российской Федерации от 10 августа 2006 года № 1094. В этой связи первоочередными являются следующие мероприятия, направленные на развитие конкуренции в сфере железнодорожного транспорта:

– завершение согласования и принятие постановления Правительства Российской Федерации об основах правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками;

– внесение изменений в постановления Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2003 года № 703 и от 27 ноября 2003 года № 710;

– разработка и утверждение тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, поэлементный состав которых должен соответствовать перечню услуг, установленному Правилами оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и отнесенных к категории естественно-монопольных;

– завершение согласования и принятие Перечня критериев отказа в согласовании заявок на перевозки грузов железнодорожным транспортом;

– разработка и утверждение актов, включенных в Перечень документов, необходимых для создания нормативно-правовой базы, обеспечивающей взаимодействие владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта и перевозчиков, утвержденный Межведомственной комиссией по вопросам реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте в 2005 году.

Связь

Отрасль электрической связи одной из первых среди естественно-монопольных сфер деятельности стала терять признаки естественной монополии. Немаловажную роль в этом процессе играет конкуренция, которую испытывают субъекты естественных монополий в области связи, со стороны операторов мобильной связи, IP-телефонии и других видов услуг.

Начиная с 2006 года на рынке услуг междугородной и международной связи наряду с ОАО «Ростелеком», являвшимся монополистом в этой области на протяжении многих лет, предоставляют услуги еще 5 компаний, при этом около 20 операторов связи имеют лицензии на право осуществления этого вида деятельности и в настоящее время строят свои сети. Это стало возможно благодаря внесению изменений в нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность в этой сфере, инициированных ФАС России.

Развитие конкуренции на рынках местной и внутризоновой телефонной связи происходит медленнее в первую очередь по причине ограниченности инфраструктуры электросвязи. По сути, почти каждый оператор связи занимает доминирующее положение в границах пролегания своей сети связи.

Ожидается, что конкуренция на рынках услуг предоставления местной и внутризоновой телефонной связи будет развиваться не за счет появления новых хозяйствующих субъектов и увеличения их рыночной доли на данных рынках, но в результате появления новых технологических рынков (как рынков конвергированных услуг, так и рынков услуг местной, внутризоновой связи, производимых с использованием иных технологий) с развитием взаимозаменяемости услуг с таким же или расширенным функциональным назначением услуги.

В настоящее время ФАС России разрабатываются правила недискриминационного доступа к услугам общедоступной электросвязи и инфраструктуре связи, которые должны обеспечить равные условия предоставления услуг электросвязи и быть направлены на предупреждение и недопущение злоупотребления доминирующим положением.

2.3. Контроль закупок для государственных
и муниципальных нужд

Эффективный контроль закупок для государственных и муниципальных нужд способствует развитию конкуренции между производителями соответствующих товаров и услуг, что, в свою очередь, способствует снижению цен на данные товары и услуги при сохранении их качества, защищает хозяйствующих субъектов от дискриминирующих и иных ограничивающих конкуренцию действий органов власти и, конечно же, приводит к значительной экономии бюджетных средств. В итоге выигрывает общество, получающее высококачественные товары и услуги, а за счет сэкономленных бюджетных средств финансируются новые социальные проекты и программы.

ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю соблюдения законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу).

Одной из наиболее значимых функций ФАС России в данной области является рассмотрение жалоб на действия заказчика. Осуществление этой функции позволяет в постоянном режиме осуществлять мониторинг состояния законности в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Рассмотрение жалоб также дает возможность своевременного пресечения нарушений законодательства о размещении заказов и Федерального закона о защите конкуренции, предупреждает заключение незаконных государственных контрактов. Выполнение данной функции обеспечивает защиту прав и законных интересов хозяйствующих субъектов как участников размещения заказа для государственных и муниципальных нужд.

За 2008 год в ФАС России поступило 14 337 жалоб (в 2007 году – 10 017) на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в том числе 5165 – на действия заказчиков при размещении заказов для федеральных нужд (в 2007 году – 3717), 3040 – при размещении заказов для нужд субъектов Российской Федерации (в 2007 году – 4199), 3260 – при размещении заказов для муниципальных нужд (в 2007 году –4973).

Наиболее действенным инструментом раскрытия и пресечения нарушений Федерального закона о размещении заказа является проведение плановых и внеплановых проверок.

В 2008 году ФАС России проведено 4009 проверок (в 2007 году – 2460), 887 из которых были плановыми (в 2007 году – 558) и 3122 – внеплановыми (в 2007 году – 1902), в том числе 2245 – при размещении заказов для федеральных нужд (в 2007 году – 1351), 653 – при размещении заказов для нужд субъектов Российской Федерации (в 2007 году – 464), 1111 – при размещении заказов для муниципальных нужд (в 2007 году – 645).

В ходе проведения проверок за 2008 год было проверено 83 140 случаев размещения заказов (лотов) (в 2007 году – 21 438), из них в 14 852 случаях (18 %) выявлены нарушения законодательства о размещении заказов (в 2007 году – 8122 (38 %)).

По результатам проведения проверок направлено 5187 предписаний и предложений об устранении нарушений законодательства о размещении заказов (в 2007 году – 4361).

В результате повсеместного введения конкурсных и аукционных процедур при размещении государственного и муниципального заказов государство получило существенную экономию бюджетных средств всех уровней.

При ежегодном суммарном объеме государственного и муниципального заказов в размере более 4 трлн рублей в 2006 году экономия бюджетных средств составила более 106 млрд рублей, а в 2007 году данный показатель увеличился почти на 60 % и составил более 168 млрд рублей. В первом полугодии 2008 года данный показатель составил 117 млрд рублей, превысив показатель 2007 года на 77 %.

Размер экономии бюджетных средств за 2 года сопоставим с федеральными расходами на здравоохранение или образование в 2007 году, которые составили 240 и 287 млрд рублей соответственно.

Примеры типичных дел:

1. В ФАС России поступила жалоба ООО «МЕДТЕХСТРОЙ» на действия Федерального агентства водных ресурсов при проведении открытого конкурса на оказание услуг по обслуживанию охранной и пожарной сигнализации, автоматической установки пожаротушения, систем телевидения, видеонаблюдения, трехпрограммного радиовещания и трансляции в 2008 году.

ООО «МЕДТЕХСТРОЙ» утверждало, что заказчик не установил в конкурсной документации и протоколе порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Жалоба была признана обоснованной в части неустановления в конкурсной документации порядка оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, а также неуказания в протоколе оценки и сопоставления заявок.

В соответствии с частью 7 статьи 65 Федерального закона о размещении заказов заказчик в конкурсной документации должен устанавливать критерии, их содержание и значимость, предусмотренные законом. В соответствии с разделом «информационная карта конкурса» конкурсной документации установлены критерии оценки заявок на участие в конкурсе, максимальное и минимальное количество баллов, присуждаемое по каждому критерию. Однако в конкурсной документации отсутствует порядок начисления баллов по каждому из критериев.

ФАС России признала Федеральное агентство водных ресурсов нарушившим Федеральный закон о размещении заказов.

2. ФАС России признала обоснованность действий Федеральной миграционной службы при проведении открытого аукциона на поставку вещевого имущества для нужд Федеральной миграционной службы.

Дело в отношении службы было возбуждено по жалобам ОАО «Надежда» и ОАО «Сергачский комбинат «Феникс». По их мнению, Федеральная миграционная служба (заказчик) необоснованно отказала им в допуске к участию в аукционе.

ФАС России выяснил, что Федеральная миграционная служба действительно отказала компаниям в допуске к участию в тендере из-за того, что они представили на участие в аукционе одну (общую) заявку на участие в аукционе по нескольким лотам, что нарушает часть 2.1 статьи 10 и часть 5 статьи 35 Федерального закона о размещении заказов.

Таким образом, действия Федеральной миграционной службы были законными.

2.4. Контроль за рекламой

Контроль за рекламной деятельностью является важным направлением работы антимонопольных органов, так как способствует развитию соответствующих товарных рынков на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции и обеспечению конечного потребителя достоверной информацией о предлагаемых товарах и услугах, в том числе об их цене и качестве, давая ему возможность осуществлять обоснованный выбор.

Нормы Закона о рекламе о запрещении недобросовестной, недостоверной рекламы товаров развивают положения Федерального закона о защите конкуренции, посвященные запрету недобросовестной конкуренции (ведение конкурентной борьбы незаконными методами, распространение ложных, неточных или искаженных сведений, введение потребителей в заблуждение относительно потребительских свойств и качества товара, некорректные сравнения и др.) и реализуют положения статей 8 и 34 Конституции Российской Федерации о запрещении недобросовестной конкуренции.

Принятие в 2006 году новой редакции Закона о рекламе оказало серьезное воздействие на количество проводимых антимонопольным органом проверок (увеличение с 1820 в 2006 году до 4868 в 2007 году), а также структуру выявленных правонарушений в данной сфере.

Если в 2006 году и ранее примерно треть всех нарушений фиксировалась в части нарушения общих требований к рекламе, зачастую формальных, таких как отсутствие сведений о лицензии в рекламе лицензируемых видов деятельности, отсутствие пометки «подлежит обязательной сертификации» в рекламе соответствующих товаров, то в 2007 году в связи с изменением общих требований к рекламе в новой редакции Закона о рекламе структура нарушений изменилась.

Заметно увеличилось число нарушений в рекламе отдельных видов товаров. Так, наибольшее число нарушений в 2007 году выявлено в части рекламы финансовых услуг – 20,59 % всех нарушений (из них 12,89 % – нарушения общих требований к рекламе финансовых услуг; 4,04 % – нарушения в рекламе кредитов; 2,59 % – нарушения в рекламе, связанной с инвестициями в строительство).

В 2008 году антимонопольными органами было рассмотрено 2172 заявления в рамках осуществления контроля в сфере рекламы, по результатам рассмотрения которых было возбуждено 882 дела, а по инициативе антимонопольных органов было возбуждено 2848 дел. По 3305 делам были приняты решения о наличии нарушений и выдано 2058 предписаний; 122 решения обжалованы в суд.

Примеры типичных дел:

1. На рекламных конструкциях г. Москвы, а также на бортах транспортных средств общего пользования распространялась реклама кредитов ОАО АКБ «Авангард», в которой содержались следующие сведения: «Банк Авангард Автокредит 0 % до 5 лет (495) 2 349 898 www. avangard. ru».

Кроме того, мелким нечитаемым шрифтом в рекламе содержится следующая информация: «Комиссия за оформление кредита – 4000 рублей. При нарушении графика погашения кредита или условий договора процентная ставка увеличивается на 12 % годовых и ежемесячно начисляется комиссия 1 % от суммы задолженности. Неустойка, ежедневно начисляемая при нарушении условий досрочного возврата кредита, – 0,2 % от суммы задолженности. Тарифы ЗАО «Страховая группа «Аванград-Гарант»: страхование автомобиля от 4,75 % от стоимости ежегодно; страхование от несчастного случая – 0,99 % в год от суммы кредита (уплачивается за весь срок кредита единовременно); противоугонное оборудование в соответствии с условиями страхования. Все условия опубликованы на www. avangard. ru».

В соответствии с Законом о рекламе в рекламе финансовых услуг не допускается умалчивать об иных условиях оказания соответствующих услуг, влияющих на сумму доходов, которые получат воспользовавшиеся услугами лица, или на сумму расходов, которую понесут воспользовавшиеся услугами лица, если в рекламе сообщается хотя бы одно из таких условий. Если реклама услуг, связанных с предоставлением кредита, пользованием им и погашением кредита, содержит хотя бы одно условие, влияющее на его стоимость, такая реклама должна содержать все остальные условия, определяющие фактическую стоимость кредита для заемщика и влияющие на нее.

ФАС России привлекла ОАО АКБ «Авангард» к административной ответственности – штрафу в размере 40 тыс. рублей.

2. ФАС России признала рекламу с использованием товарного знака «Техносила» (рекламодатель – ООО «Спектр») ненадлежащей.

В рекламе демонстрировались различные товары с определенной ценой, при этом реклама сопровождалась текстом с использованием мужского имени и слов «... лопухЎ Купил дороже» («Санёк лопухЎ Купил дороже», «Андрюха лопухЎ Купил дороже» и т. п. ).

ФАС России с учетом результатов проведенного социологического опроса по выяснению отношения потребителей к данной рекламе и мнения Экспертного совета по применению законодательства о рекламе признала указанную рекламу ненадлежащей, нарушающей пункт 4 части 4 статьи 5 Закона о рекламе, поскольку данная реклама формирует негативное отношение к лицам, не пользующимся рекламируемыми товарами.

Рекламодателю указанной рекламы – ООО «Спектр» ФАС России предписала прекратить нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.

ООО «Спектр» не согласилось с позицией ФАС России и обжаловало решение антимонопольного ведомства в Арбитражный суд г. Москвы.

Арбитражный суд г. Москвы оставил в силе решение ФАС России, признав его законность и обоснованность.

2.5. Участие ФАС России в процессе государственного регулирования внешнеэкономической деятельности

Полномочия антимонопольного органа в области государственного регулирования внешнеэкономической деятельности определены Федеральным законом о защите конкуренции и Федеральным законом от 8 декабря 2003 года № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров».

Деятельность ФАС России в сфере внешнеэкономического регулирования нацелена на решение следующих задач:

сохранение и поддержание нормальной конкурентной среды на внутреннем рынке Российской Федерации при введении мер защиты отечественных товаропроизводителей и корректировке ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин;

недопущение дискриминации участников внешнеторговой деятельности и предоставления индивидуальных льгот в процессе применения мер регулирования внешнеэкономической деятельности;

содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей и развитию экспортного потенциала Российской Федерации.

Практическое решение стоящих перед ФАС России задач в сфере внешнеэкономического регулирования осуществляется посредством участия в процессе выработки мер регулирования внешнеторговой деятельности и совершенствования нормативно-правовой базы в этой сфере.

Представители федерального антимонопольного органа на протяжении многих лет входят в состав координационных органов, осуществляющих подготовку предложений для Правительства Российской Федерации в области регулирования внешнеторговой деятельности, в частности, Комиссии Правительства Российской Федерации во внешней торговле и таможенно-тарифной политике (далее – Комиссия).

По мнению ФАС России, процессы создания крупных объединений предприятий и корпораций, аккумулирующих значительные производственные активы, должны сопровождаться адекватными мерами, обеспечивающими создание условий конкуренции на внутреннем рынке, в том числе за счет открытия соответствующих рынков для международной торговли.

В целях недопущения необоснованного роста цен вследствие усиления рыночной власти у вновь создаваемых структур ФАС России в 2007 году в рамках рассмотрения дел по экономической концентрации инициировала отмену ввозных таможенных пошлин на алюминий необработанный.

Кроме того, ФАС России выступила с инициативой об отмене ставок ввозных таможенных пошлин на цемент. В условиях острого дефицита цемента и высокой степени концентрации отечественного производства наличие импортных пошлин приводило к росту цен на данный товар. Отмена ставок ввозных таможенных пошлин на цемент и открытие рынка для иностранной конкуренции способствовали росту предложения цемента на внутреннем рынке и снижению цен на него, что было особенно актуально для успешной реализации национального проекта «Доступное жилье».

Также ФАС России с учетом состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке инициировала отмену ставок ввозных таможенных пошлин на коксующийся уголь – сырье для производства металлопродукции.

В условиях мирового финансового кризиса и спада промышленного производства в большинстве отраслей российской экономики актуальными задачами ФАС России в сфере государственного регулирования внешнеторговой деятельности являются обеспечение защиты и поддержки российского производства конкурентоспособной отечественной продукции, как на внешнем, так и на внутреннем рынках, и недопущение необоснованного протекционизма на тех российских рынках, где конкуренция еще развита недостаточно.

В 2008 году ФАС России неоднократно рассматривались обращения российских предприятий об отмене ставок ввозных таможенных пошлин на высокотехнологичное оборудование, не имеющее аналогов в Российской Федерации, в таких отраслях, как металлургия, машиностроение, авиастроение, медицина. ФАС России были поддержаны такие обращения российских предприятий.

Кроме того, по мнению ФАС России, в целях поддержки наиболее пострадавших от кризиса отраслей экономики, в том числе экспортно-ориентированных, необходим пересмотр действующих мер таможенно-тарифного регулирования на те товары, на рынках которых обостряется ценовая конкуренция под воздействием избыточного предложения и падения спроса.

По этим же причинам ФАС России также высказалась за целесообразность отмены ставок вывозных таможенных пошлин на химические удобрения, что позволит отрасли сохранить инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность экспортно-ориентированного производства.

В условиях существенного падения мировых цен и объемов потребления на металлопродукцию как на внутреннем, так и на внешнем рынках ФАС России были поддержаны инициативы Правительства Российской Федерации, касающиеся повышения уровня тарифной защиты отечественной черной металлургии по отдельным наиболее чувствительным видам проката и труб из черных металлов.

В целях сдерживания роста цен на нефтепродукты как одного из факторов, оказывающих влияние на инфляционные процессы, ФАС России в 2008 году были подготовлены предложения по вопросу изменения порядка исчисления ставок вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, направленные на обеспечение усиления регулирующего влияния вывозных таможенных пошлин на ситуацию на внутреннем рынке нефтепродуктов и стимулирование более глубокой степени переработки углеводородного сырья.

ФАС России также направила в Комиссию свои предложения о необходимости перехода от «исторического» принципа распределения квот, устанавливаемых в целях ограничения импорта, к их распределению на конкурсной или аукционной основе.

Данный механизм, по мнению ФАС России, позволит обеспечить соблюдение принципов конкуренции при распределении квот за счет наличия потенциальной возможности входа новых участников внешнеторговой деятельности на соответствующий товарный рынок, а также дополнительные поступления в бюджет от реализации квот.

2.6. Международное сотрудничество ФАС России

Целями международной деятельности ФАС России являются:

реализация международных обязательств Российской Федерации по вопросам, относящимся к ее компетенции;

представление Российской Федерации по вопросам конкурентной политики в международных организациях и интеграционных группировках (ЕС, АТЭС, ЮНКТАД, МКС) и содействие вступлению России в качестве полноправного члена в ряд других организаций (ВТО, ОЭСР), участие в обсуждении многосторонних правил регулирования конкуренции и путей решения по конкретным актуальным вопросам развития конкурентной политики;

содействие формированию нормальных условий конкуренции на экономическом пространстве СНГ;

создание условий для расследования случаев недобросовестной деловой практики, имеющих транснациональный характер;

изучение и внедрение в российскую практику передового зарубежного опыта в области развития конкурентной среды на товарных и финансовых рынках, борьбы с недобросовестной конкуренцией, контроля за рекламной деятельностью и государственными закупками;

информирование о достижениях Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции антимонопольного ведомства;

адвокатирование конкуренции на международном уровне;

повышение квалификации своих специалистов.

ФАС России активно сотрудничает с Европейским союзом (ЕС). Главной целью сотрудничества является создание равных условий конкуренции на общем экономическом пространстве Россия – ЕС, устранение барьеров для свободного перемещения товаров и услуг, предотвращение ограничений конкуренции как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны государственных органов.

Сотрудничество в рамках деятельности Международной конкурентной сети (МКС) также является одним из приоритетных направлений международной деятельности ФАС России. МКС является единственным международным органом, объединяющим государственные ведомства различных стран, занимающиеся исключительно вопросами антимонопольной политики и применения конкурентного права, развития эффективного международного сотрудничества в этой области.

Разработки МКС использовались российским ведомством при подготовке Федерального закона о защите конкуренции и изменений в КоАП.

Следует отметить, что Россия была организатором 6-й ежегодной конференции МКС в 2007 году, которая получила высокую оценку как иностранных, так и российских участников.

ФАС России активно сотрудничает с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), участвуя в деятельности Комитета по законодательству ОЭСР и его рабочих органов, в том числе в целях содействия вступлению России в ОЭСР в рамках планируемого расширения данной организации.

За время существования российского антимонопольного органа создана серьезная база, регламентирующая двустороннее сотрудничество с зарубежными конкурентными ведомствами, включающая в том числе межгосударственные и межправительственные договоры и соглашения. Подобного рода взаимодействие позволяет национальным конкурентным ведомствам, в том числе ФАС России, участвовать в пресечении транснациональных антиконкурентных действий и играть активную роль в защите отечественных товаропроизводителей на международном и внутреннем рынках.

Международное сотрудничество с государствами – участниками СНГ

Неизменными стратегическими партнерами России на протяжении многих лет, безусловно, являются государства – участники СНГ.

При сотрудничестве с государствами – участниками СНГ основной задачей ФАС России является содействие экономической интеграции этих государств путем сближения национального законодательства в области конкурентной политики за счет гармонизации уже имеющейся законодательной базы и унификации подходов при ее совершенствовании, а также подготовка при взаимодействии с антимонопольными органами государств – участников СНГ основы для формирования системы наднационального регулирования конкурентных отношений на трансграничных рынках на пространстве СНГ.

Институциональной основой для взаимодействия антимонопольных органов государств – участников СНГ является Межгосударственный совет по антимонопольной политике (МСАП), созданный в соответствии с Договором о проведении согласованной антимонопольной политики от 23 декабря 1993 года и объединяющий руководителей антимонопольных органов государств – участников СНГ.

Заседания МСАП проводятся на регулярной основе не реже двух раз в год. К настоящему времени уже состоялось 28 заседаний.

В настоящее время работа, осуществляемая в рамках МАСП, вышла на качественно новый уровень. По решению МСАП была создана Рабочая группа по проведению совместных расследований нарушений антимонопольного законодательства государств – участников СНГ (далее – Штаб).

За время деятельности Штаба в период с 2006 по 2008 год состоялось 8 заседаний, в ходе которых в качестве объектов исследования были отобраны рынки, успешное функционирование которых обеспечивает создание инфраструктуры, непосредственно влияющей на благосостояние граждан государств – участников СНГ.

В 2007–2008 годах Штабом проведено исследование рынка авиаперевозок по маршрутам между государствами – участниками СНГ, по итогам которого был подготовлен доклад «О состоянии конкуренции на рынках авиаперевозок государств – участников СНГ».

В докладе приводятся рекомендации по развитию конкуренции на данном рынке, в том числе предложения по обеспечению недискриминационного доступа к услугам естественных монополий и развитию конкуренции в потенциально конкурентных сегментах рынка, смежных с рынком авиаперевозок, практическая реализация которых станет одним из рычагов развития рынка авиаперевозок государств – участников СНГ.

Данный доклад рассмотрен на заседании Совета глав правительств СНГ 14 ноября 2008 года и получил положительную оценку.

В целях реализации Решения Совета глав правительств СНГ, принятого по итогам рассмотрения доклада, работа в данном направлении продолжается, в частности, антимонопольные органы государств – участников СНГ в 2009 году начали расследование конкретных случаев нарушений антимонопольного законодательства по специально отобранным для этого маршрутам.

Помимо рынка авиаперевозок для проведения совместных исследований также выбраны рынки телекоммуникаций, зерна и горюче-смазочных материалов. В настоящее время проводится работа по их исследованию, по итогам которых также будут подготовлены предложения по развитию конкуренции.

Таким образом, на примере Российской Федерации можно твердо сказать, что экономическая политика, реализуемая государствами – участниками СНГ, предопределяет активное участие антимонопольных органов в процессе становления рыночной экономики. Осуществление антимонопольной политики и развитие конкуренции подчинены глобальным задачам социально-экономических преобразований и направлены на их решение.

2.7. Адвокатирование конкуренции

Под адвокатированием конкуренции понимается создание таких условий, прежде всего информационных, при которых всем участникам рыночного процесса, государственным органам, гражданам будет понятна необходимость соблюдения требований добросовестной конкуренции, эффективность конкурентных подходов, обязательность соблюдения положений законодательства.

Следует отметить, что в России система основных целей и задач, обеспечивающих реализацию миссии антимонопольного органа, отражает вопросы адвокатирования конкуренции. Российский антимонопольный орган рассматривает адвокатирование конкуренции как часть конкурентной политики, уделяя ему особое внимание, и стремится расширять инструментарий его реализации.

В контексте реформирования бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления в России и перехода к использованию системы бюджетирования, ориентированного на результат, для реализации стратегических целей ФАС России на 2008–2010 годы сформировано 10 бюджетных целевых программ, одной из которых является программа «Адвокатирование конкуренции» (далее – Программа).

Целью Программы являются повышение эффективности системы информирования участников рынка о возможностях использования конкурентного законодательства для защиты их прав и о правоприменительной практике в этой области, повышение интереса к научным исследованиям в области конкурентной политики.

При этом Программа предусматривает семь основных направлений деятельности по ее реализации:

1. Взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления для учета замечаний и предложений ФАС России, направленных на обеспечение конкуренции, при подготовке нормативных правовых документов.

Повторяющиеся нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления являются опасной тенденцией, которая представляет постоянную угрозу конкуренции. Поэтому ФАС России в своей деятельности по адвокатированию конкуренции отводит особе место работе именно с этой «целевой аудиторией». Организует серии специальных мероприятий, в том числе семинаров, конференций, консультаций, благодаря чему часть нарушений, выявляемых антимонопольными органами в действиях органов власти и местного самоуправления, удается предупредить или устранить в ходе проверок.

2. Проведение семинаров и конференций, направленных на популяризацию и объяснение необходимости соблюдения антимонопольного законодательства.

Целевой аудиторией таких семинаров и конференций являются представители бизнеса, государственные и муниципальные служащие.

Особенно важно для становления единой системы правоприменения, что специальные семинары проводятся для судей, проводящих судебные заседания по делам, связанным с нарушением конкурентного законодательства.

3. Размещение информационных и аналитических материалов в средствах массовой информации, проведение в печатных и электронных СМИ кампании, направленной на разъяснение преимуществ конкуренции и предупреждение нарушений конкурентного законодательства, а также освещение результатов деятельности антимонопольных органов.

4. Ведение официального интернет-сайта ФАС России, который действует на двух языках – русском и английском и предполагает регулярное его обновление, насыщение содержательными материалами, активизацию обратной связи между посетителями сайта и сотрудниками ФАС России.

В соответствии с Положением об информационной политике ФАС России, направленной на повышение открытости деятельности антимонопольных органов, предупреждение нарушений конкурентного законодательства, обязательному опубликованию на официальном сайте ФАС России подлежат решения и предписания по фактам нарушений конкурентного законодательства, информация о судебных решениях по делам с участием ФАС России, информация о результатах проверок по поступающим заявлениям и др.

Кроме того, в семи центрах федеральных округов на базе территориальных органов ФАС России созданы интернет-сайты по образцу ФАС России.

5. Работа экспертных отраслевых советов ФАС России, которых сейчас уже 17, сфокусирована на обсуждении важнейших вопросов обеспечения конкуренции и выработке конкретных рекомендаций для ФАС России и других органов государственной власти, по вопросам применения антимонопольного законодательства и его совершенствования.

6. Издание тематических сборников, монографий, переводов иностранных книг, статей по вопросам конкурентной политики.

В соответствии с полномочиями, определенными статьей 23 Федерального закона о защите конкуренции, ФАС России ежегодно представляет в Правительство Российской Федерации доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации и размещает его на официальном интернет-сайте.

ФАС России активно осуществляет переводы международных публикаций, помещаемые на официальном интернет-сайте ФАС России, посвященных антимонопольному законодательству и практике его применения, в том числе таких международных организаций, как ОЭСР, МКС, ЮНКТАД.

7. Взаимодействие с общественными организациями, профессиональными союзами и организациями, научной общественностью осуществляется по ряду направлений.

При ФАС России действует Общественно-консультативный совет, представляющий собой общественный контрольный орган. Основными задачами данного совета являются разработка предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменительной практики, привлечение некоммерческих организаций и общественных объединений к мониторингу нарушений антимонопольного законодательства, информирование предпринимательского сообщества, научных кругов и граждан о целях, задачах и полномочиях антимонопольных органов и др.

Важным направлением адвокатирования конкуренции является преподавание сотрудниками ФАС России и его территориальных управлений в вузах и учреждениях системы повышения квалификации курсов по антимонопольной политике.

В 2007 году под эгидой ФАС России создано некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции». Основными направлениями деятельности данного партнерства являются формирование эффективной практики применения антимонопольного законодательства в тесном сотрудничестве с российскими антимонопольными органами, содействие проведению конструктивного диалога между бизнесом и российскими антимонопольными органами по вопросам конкуренции, участие в нормотворческой деятельности по вопросам конкуренции и др.

В настоящее время по инициативе ФАС России аналогичное объединение юристов и экономистов, специализирующихся на вопросах конкурентной политики, создается в рамках СНГ.

Оценка эффективности деятельности ФАС России по адвокатированию конкуренции осуществляется на основе мониторинга публикаций в СМИ, аудита официального сайта ФАС России и анализа качества работы со СМИ и обществом.

В целях получения адекватной оценки деятельности ФАС России со стороны бизнес-сообщества и общества в целом по заказу ФАС России осуществляются различные исследования.

В 2007 году Всероссийским центром изучения общественного мнения проведено исследование на тему «Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России»; Институтом экономики переходного периода обобщены субъективные оценки интенсивности конкуренции в российской промышленности по результатам опросов различных фокус-групп. В 2008 году автономной некоммерческой организацией «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» проведено исследование восприятия юридическими и физическими лицами уровня качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг ФАС России.

Одним из показателей результативности деятельности ФАС России, в том числе в области адвокатирования конкуренции, является показатель «Место ФАС России в международном рейтинге эффективности деятельности конкурентных ведомств», публикуемый независимым международным изданием «Всемирный обзор по конкуренции» («Global Competition Review»).

В Рейтинге эффективности за 2007 год ФАС России получила 2,5 балла по 5-бальной шкале, тем самым показав рост своего положения по сравнению с 2006 годом в 0,5 балла (при первом появлении российского антимонопольного ведомства в данном Рейтинге деятельность службы в 2005 году была оценена в 1,25 балла).

Глава 3.
Актуальные направления развития конкуренции в
Российской Федерации на современном этапе

Современная ситуация, сложившаяся в настоящее время в мировой экономике, характеризуется финансовым и экономическим кризисом.

Усиление кризисных тенденций, проявляющихся в том числе в снижении экономического роста, инфляции национальных валют, привело к изменению внешних и внутренних условий функционирования экономики всех стран без исключения, в том числе и Российской Федерации.

В целях минимизации отрицательных последствий кризиса Правительством Российской Федерации утвержден План мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики. В числе мероприятий данного Плана – формирование благоприятной предпринимательской среды, развитие конкуренции, создание устойчивой, опирающейся на внутренние резервы кредитной системы, реализация проектов по развитию транспортной системы и иных инфраструктурных проектов, составляющих основу интенсивного развития экономики.

Таким образом, Правительство Российской Федерации уделяет значительное внимание развитию конкуренции как средству преодоления кризисных явлений, что существенно повышает роль конкурентной политики в регулировании экономики.

В целях реализации определенного Правительством Российской Федерации курса ФАС России в своем Докладе в Правительство Российской Федерации «О состоянии конкуренции в Российской Федерации», подготовленном в соответствии со статьей 23 Федерального закона о защите конкуренции, определила основные факторы, препятствующие успешному развитию конкурентной среды в стране, и предложила меры по их устранению.

ФАС России считает, что к таким факторам относятся антиконкурентные действия со стороны органов власти, государственных корпораций и субъектов естественных монополий, а также картелизация экономики.

Практика применения конкурентного законодательства свидетельствует о том, что проявления монополистической деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не сокращаются и представляют серьезную угрозу для конкуренции и развития экономики страны, препятствуя формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательской деятельности.

В связи с этим ФАС России считает необходимым:

реализацию специальной программы мер «Предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления» в рамках основных направлений деятельности ФАС России на 2009–2010 годы;

ужесточение контроля за соблюдением органами власти антимонопольного законодательства, в том числе формирование практики применения пункта 2.1 статьи 19.5 КоАП по дисквалификации должностных лиц, допустивших нарушение соответствующих норм Федерального закона о защите конкуренции или неисполнение предписания антимонопольного органа;

внесение изменений в Федеральный закон о защите конкуренции в части статей 15–21, направленных на ужесточение правовых основ антимонопольного регулирования в отношении органов власти;

активизацию практики адвокатирования конкуренции в органах власти.

В настоящее время осуществляется процесс формирования государственных корпораций, который многие аналитики оценивают как устойчивый вектор развития российской экономики.

Государственные корпорации, обладая политическим и административным ресурсами и значительными финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на смежных со сферами их деятельности товарных рынках.

В целях недопущения искажающего влияния на конкуренцию вследствие процессов создания государственных корпораций ФАС России считает целесообразным:

усиление антимонопольного контроля за деятельностью государственных корпораций;

возвращение отдельных властных функций, ранее переданных государственным корпорациям, государству;

расширение использования государственными корпорациями конкурсных механизмов при закупке товаров, работ, услуг у частных российских компаний;

обеспечение транспарентного функционирования государственных корпораций;

ограничение сфер деятельности государственных корпораций федеральными законами;

исключение возможности постоянной государственной финансовой поддержки государственных корпораций.

В настоящее время в Российской Федерации имеются три крупнейших субъекта естественных монополий: ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД». В процессе антимонопольного контроля за деятельностью данных компаний был выявлен ряд проблем и рисков, связанных с инфраструктурным обеспечением страны в сферах электроэнергетики, газоснабжения и железнодорожного транспорта, таких как:

сохранение рыночной власти субъектов естественных монополий в потенциально конкурентных сегментах и экспансия на смежные конкурентные рынки;

недостаточное инвестирование в целевые производственные мощности и инфраструктурный комплекс естественной монополии;

рост ценового давления на экономику со стороны субъектов естественных монополий вследствие их сохраняющейся неэффективности.

Уровень цен в хозяйственном комплексе Российской Федерации в целом, а, следовательно, и уровень конкурентоспособности экономики страны в значительной мере определяются динамикой цен на услуги, предоставляемые субъектами естественных монополий. Однако за 2000–2007 годы цены на продукцию естественных монополий росли существенно более высокими темпами по отношению к сводному индексу потребительских цен на товары и платные услуги населению. Только в 2008 году положение стало немного улучшаться.

Для преодоления негативного влияния на экономику страны со стороны субъектов естественных монополий ФАС России считает необходимым внесение существенных изменений в законодательство о естественных монополиях, направленных на снижение их издержек, ужесточение государственного контроля, завершение разделения инфраструктурной и конкурентной составляющих.

В частности, ФАС России предлагает:

усовершенствовать методы тарифного регулирования, а именно: существующий метод «затраты+» дополнить методами индексации тарифов, доходности на капитал, сопоставления тарифов между субъектами естественных монополий (benchmarking), а также учитывать конъюнктуру цен на сопряженных рынках;

обеспечить открытые конкурсные процедуры закупок товаров, работ и услуг для нужд естественных монополий, основываясь на Законе о размещении заказов;

связать тарифные решения с показателями объемов оказываемых услуг, их надежности, качества и эффективности и проводить постоянный мониторинг этих показателей;

вести раздельный учет затрат и доходов, а также обеспечить соблюдение стандартов деятельности и стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий;

ввести процедуры утверждения и согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий на всех уровнях власти, а также их согласования с инвестиционными программами субъектов естественных монополий в других сферах деятельности;

установить открытые конкурсные процедуры по передаче в пользование (аренда, концессия) объектов инженерной инфраструктуры естественных монополий;

создать систему долгосрочных взаимоотношений между собственниками, пользователями объектов инфраструктуры (арендаторы, концессионеры), тарифными регуляторами и потребителями услуг на 10 лет и более;

установить либо усовершенствовать правила недискриминационного доступа к услугам естественных монополий во всех сферах их деятельности;

установить обязанность субъектов естественных монополий обосновывать наличие (отсутствие) у них свободных мощностей;

установить процедуры регулярного финансового, технического и технологического аудита субъектов естественных монополий.

По мнению ФАС России, наиболее губительное воздействие на конкуренцию оказывают картели.

В результате нарушения рыночного механизма экономике и обществу в целом наносится ущерб, который при сопоставимости масштабов значительно превышает ущерб от антиконкурентных действий отдельных хозяйствующих субъектов, обладающих рыночной властью.

В частности, картели оказывают негативное влияние на эффективное развитие экономики, устраняют стимулы к инновациям и техническому прогрессу, сдерживают развитие наиболее эффективных производств, в том числе в смежных отраслях. При этом потребители лишаются возможности получения выгоды от конкуренции, получающие выгоду от конкуренции за счет низких цен и качественной продукции и услуг.

Как правило, они имеют тайный характер, что препятствует их выявлению и пресечению, и это увеличивает временные рамки воздействия нарушения на конкурентную среду.

На сегодняшний день в Российской Федерации можно выделить несколько отраслей, в которых наиболее остро стоит проблема антикартельного регулирования: оптовая и розничная торговля нефтепродуктами; агропромышленный комплекс и розничная торговля; банковская сфера (потребительское кредитование); фармацевтическая промышленность; металлургическая промышленность; химическая промышленность.

В последние годы предприняты значительные шаги, направленные на усиление борьбы с картелями: введена прямая административная ответственность в виде оборотных штрафов за заключение антиконкурентных соглашений, в рамках ФАС России создано специальное подразделение по борьбе с картелями, налажено взаимодействие с правоохранительными органами Российской Федерации.

Вместе с тем раскрытие картелей остается самой трудной и приоритетной задачей ФАС России, решение которой, безусловно, требует дальнейшего совершенствования конкурентного законодательства и практики его применения. В частности, необходимо:

повышение санкций за антиконкурентные соглашения (до 30 % выручки компании на соответствующем рынке);

дальнейшее развитие антимонопольного законодательства в части регламентации процедуры применения освобождения от административной ответственности;

разработка групповых исключений в соответствии со статьей 13 Федерального закона о защите конкуренции;

принятие новой редакции статьи 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, делающей уголовную ответственность за антиконкурентные соглашения неотвратимой и адекватной общественному вреду данного преступления.

Однако декартелизация рынков является задачей не только антимонопольных органов, но и органов власти, ответственных за реализацию государственной экономической и промышленной политики.

Это требует постановки перед всеми ведомствами задач по созданию условий для развития конкуренции и демонополизации экономики, в том числе путем:

снижения барьеров входа на рынки (в первую очередь административных);

открытия рынков для международной конкуренции (при условии параллельного повышения конкурентоспособности отечественной промышленности);

развития транспортной инфраструктуры для ликвидации барьеров для межрегиональной торговли и расширения границ рынков.

Определенные шаги по реализации предлагаемых ФАС России решений по борьбе с основными факторами, оказывающими негативное влияние на конкуренцию, уже предприняты.

Правительство Российской Федерации 11 января 2009 года в установленном порядке внесло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации разработанные ФАС России проекты федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», составляющие «второй антимонопольный пакет».

Положения, предлагаемые в законопроектах, вносят существенные коррективы в конкурентное законодательство и направлены на дальнейшее повышение эффективности деятельности антимонопольных органов.

Поддержанные Правительством Российской Федерации предложения ФАС России по изменению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают применение к государственным и муниципальным служащим мер административной ответственности в виде дисквалификации, а также установление ответственности должностных лиц органов государственной власти местного самоуправления за нарушение антимонопольного законодательства.

Нашла поддержку инициатива ФАС России о повышении пороговых значений активов организаций или их оборота для осуществления контроля экономической концентрации. При этом предварительное согласование потребуется в случае, если суммарная стоимость активов приобретателя превышает 7 млрд рублей (ранее – 3 млрд рублей) или оборот такого лица превышает 10 млрд рублей (ранее – 6 млрд рублей). Такое повышение порогов направлено на снижение административного бремени для компаний, что особенно актуально в период кризиса. Кроме того, исключается необходимость предварительного согласования в рамках контроля экономической концентрации сделок по приобретению земельных участков, зданий, строений, объектов незавершенного строительства.

Также уточнены положения статьи 11 Федерального закона о защите конкуренции в части сокращения перечня «вертикальных» соглашений, подпадающих под безусловный запрет.

Кроме того, дана четкая регламентация проведения проверок работниками антимонопольных органов при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и определены их права в ходе таких проверок, что должно способствовать более эффективному раскрытию картелей.

На заседании Президиума Правительства Российской Федерации 27 января 2009 года одобрен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации», разработанный ФАС России совместно с МВД России и Минэкономразвития России.

Данный проект разрабатывался ФАС России в целях реализации принципа неотвратимости ответственности за общественно опасные нарушения антимонопольного законодательства, а также обеспечения реальной возможности применения данной статьи правоохранительными органами. Принятие данного закона будет способствовать повышению эффективности предупреждения и пресечению картельных соглашений и иных фактов незаконной монополистической деятельности.

Кроме того, в настоящее время разработана Программа развития конкуренции в Российской Федерации, которая определяет приоритеты и основные направления конкурентной политики на период до 2012 года.

Данная Программа направлена на решение следующих задач:

общее улучшение конкурентной среды за счет сокращения необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров и создания механизмов предотвращения избыточного регулирования, развития транспортной, информационной, финансовой, энергетической инфраструктуры и обеспечения ее доступности для участников рынка;

повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти и хозяйствующих субъектов посредством совершенствования антимонопольного регулирования;

реализация специальных мер развития конкуренции в отдельных отраслях путем ликвидации необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, использования инструментов налогового и неналогового стимулирования и поддержки.

В целях реализации данной Программы также подготовлен План мероприятий по ее реализации, предусматривающий участие широкого круга федеральных органов исполнительной власти в его выполнении.

Заключение

Проблемы развития конкуренции и совершенствования институциональных, правовых и экономических условий для ее поддержания являются одной из основных задач экономической политики, реализуемой в Российской Федерации.

Эффективная конкурентная политика является основой для структурных преобразований в высококонцентрированных секторах экономики России, мощным стимулом ее интенсивного и инновационного развития.

Роль конкурентной политики не сводится к применению антимонопольного законодательства к хозяйствующим субъектам, совершающим антиконкурентные действия. Конкурентная политика предопределяет широкое применение конкурентных принципов при выработке экономической политики в целом или, по крайней мере, тех ее направлений, которые могут непосредственно повлиять на конкурентную среду, деловую практику, хозяйственную деятельность компаний.

В период кризиса роль конкурентной политики в регулировании экономики существенно возрастает.

Именно проведение эффективной конкурентной политики позволяет высвободить значительные общественные ресурсы, которые так необходимы для преодоления кризисных явлений.

Кроме того, в условиях интернационализации бизнеса, которая в настоящее время является основной характеристикой экономических процессов, происходящих в мире, лидерами восстановления мировой экономики станут те страны, которые уже сейчас смогут создать благоприятные условия для глобальных инвестиций. В этом процессе роль конкурентной политики неоценима.

Вместе с тем проведение эффективной конкурентной политики в условиях открытости экономики государств возможно лишь при тесном взаимодействии конкурентных ведомств стран-партнеров.

Принимая во внимание высокую заинтересованность России в развитии взаимного торгово-экономического сотрудничества с государствами – участниками СНГ, международное сотрудничество с конкурентными ведомствами этих государств является приоритетной задачей для антимонопольного органа Российской Федерации. При этом акцент делается на практическое взаимодействие и решение конкретных задач, стоящих перед государствами – участниками СНГ.

_______________________

^[1]«Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России», аналитический отчет по результатам исследования, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) http://www.fas.gov.ru/competition/15168.shtml.

^[2]«Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России», аналитический отчет по результатам исследования, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) http://www.fas.gov.ru/competition/15168.shtml.

^[3]Выступление В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 года http://www.kremlin.ru.

Источник: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/text?doc=2662