Прошлое, настоящее и будущее энергетической стратегии России

14/02/2013

Лорен Гудрич

Марк Лантеманн

Будущая способность России остаться мировым поставщиком энергии и укрепить свой энергетический сектор все чаще ставит перед Кремлем вопросы. После десятилетия надежного энергетического экспорта и полученных доходов Россия снижает цены на природный газ для Европы, в то время как прогнозы доходов для своего энергетического гиганта Газпрома снижаются начиная с этого года.

Россия обладает крупнейшими подтвержденными в мире запасами природного газа и постоянно соревнуется с Саудовской Аравией в качестве крупнейшего производителя нефти. Страна поставляет треть европейских потребностей в нефти и природном газе и начинает экспортировать больше для голодных энергетических рынков Восточной Азии. Энергетический сектор является гораздо большим, чем коммерческие активы для Москвы, он был одним из столпов стабилизации в России и увеличением ее мощи более чем столетие. Кремль рассматривает энергетическую безопасность в качестве основного вопроса национальной безопасности России, особенно с учетом последних изменений в мировой и отечественной тенденции, ставящих под сомнение могущество энергетического сектора.

На протяжении русской истории, энергетический сектор страны периодически укреплялся и ослаблялся. Управление этим циклом находилось в центре внутренней и внешней политики России с царских времен. Это историческое бремя лежит теперь на режиме Владимира Путина.

Императивы России и энергетический фактор

Россия по своей природе является уязвимой страной, окруженной другими великими державами и не имеющих легко защищенные границы. Кроме того, Россия представляет собой массивную, в основном негостеприимную территорию, населенную различными этническими группами, которые исторически не в ладах с централизованной властью Москвы. Это оставляет России четкий набор императивов для укрепления страны и утверждения в качестве региональной державы. Во-первых, Россия должна консолидировать свои общества под одной властью. Во-вторых, она должна расширить свою власть через своих ближайших соседей для создания буфера против других держав (создание Советского Союза является ярким примером этого императива в действии). Наконец, она должна использовать свои природные ресурсы для достижения баланса с великими державами за пределами ее периферии.

Россия использует различные инструменты на протяжении всей истории для достижения этих императивов, от экспорта сельскохозяйственной продукции до чисто военных завоеваний и запугивания. Начиная с конца 1800-х годов Россия добавила энергию в список жизненно важных товаров, которые можно было бы использовать для достижения своих основных стратегических целей. К 1950 году энергетический сектор России стал одним из основных столпов экономической и политической силы.

Доходы от экспорта нефти и природного газа показывают, как энергетический сектор дал силы Кремлю на объединение страны. Энеретические доходы от экспорта для русской империи потекли в государственную казну в конце 1800-х годов, где доходы от экспорта нефти составляли 7 процентов от экспортных поступлений. Эти доходы выросли до 14 процентов в конце 1920-х на ранних стадиях Советского Союза, и к 1950 составляли половину советских экспортных поступлений. В настоящее время энергетические доходы составляют половину бюджета государства. Этот приток капитала был и продолжает играть важную роль в строительстве военно-промышленной базы России, необходимой для поддержания своего статуса региональной - если не глобальный - силы. Однако, поскольку правительство России попало в зависимость от энергии, доходы также стали слишком уязвимыми.

Помимо доходов от экспорта, энергетический сектор внесл свой вклад и в создание стабильной отечественной промвшленности. Внутреннее потребление энергии в России является очень высоким из-за очень холодной погоды в течение большей части года, но, несмотря на неэффективность в энергетическом секторе и затраты на производство энергии, внутренние резервы страны позволили Москве обеспечить своих граждан и отрасли, в которых они работают, низкими ценами на энергоносители.

Энергетический сектор также вносит вклад в способность России расширить свое влияние на ее ближайших соседей. Использование Москвой энергии в качестве рычага давления на буферные государства отличается от страны к стране: от управления региональным производством энергии (как это ранее делалось в азербайджанских и казахстанских месторожденях нефти) до субсидирования дешевых энергетических поставок в страны и контроля над энергетической транспортной инфраструктурой. Россия использовала аналогичные стратегии формирования отношений за пределами бывшего Советского Союза. Например, Россия является одним из двух основных европейских поставщиков энергии и единственным европейским поставщиком с большими запасами нефти и природного газа с исторически низкими ценами. Физическая связь России с Европой и возможности подорвать любую конкурентцию послужили основой для многих отношениях Москвы с Европой.

Эволюция энергетических стратегий России

Полезность энергии в качестве средства достижения Россией три основных императивов изменялась с течением времени, потому что Россия была вынуждена менять свою стратегию в зависимости от сдвигов в национальных или международных обстоятельствах. Сила Москвы заключается в ее гибкости в управлении энергетическим сектором.

Важность русского энергии была понята в конце 1800-х, когда монархия увидела большой потенциал для русской империи, если она сможет развить этот сектор в крупных масштабах. Тем не менее, у империи не было ни технологий, ни капитала, чтобы заложить основы отечественной энергетической промышленности. В качестве решения монархия сняла ограничения на иностранные инвестиции, пригласив европейские и американские фирмы для разработки нефтяных залежей Баку и Волги. Это привело к короткому периоду теплых отношений между Российской империей и многими западными партнерами, в частности, Великобританией, Францией и Соединенными Штатами. Все стороны вскоре поняли, что единственный способ сделать русский нефтяной бизнес прибыльным, несмотря на высокие затраты, связанные с суровым климатом и обширной географией страны, состоит в том, чтобы превратить Россию в крупнейшего производителя. На рубеже веков, русская империя производила 31 процент от мирового экспорта нефти.

Поскольку важность энергетического сектора Российской империя росла, стало ясно, что внутренняя стабильность в России сильно влияет на него. Большевики использовали энергетический сектора в своих попытках свержения монархии в начале 1900-х годов. Нефтедобывающие регионы были одним из основных центров, в которых действовали большевики, потому что энергия была одной из немногих отраслей с организованными рабочими. Кроме того, большевики использовали сети железных дорог, по которым транспортировалась нефть, для распространения пропаганды по всей стране и за рубежом. В 1904 году, когда Российская империя расправилась с восстанием в Санкт-Петербурге, большевики подожгли бакинские нефтяные месторождения. Это поривело к сокращению экспорта нефти из России на две трети, что заставило Москву и зарубежные рынки обратить внимание на связь уязвимости от экспорта нефти и внутренней стабильности (авторы ошиблись в дате и центре принятия решений, т.к. в царской России столицей был Санкт-Петербург - примечание переводчика).

Современные энергетические стратегии начали формироваться после Второй мировой войны. Советский Союз стал одним из двух глобальных гегемонов, возвышающимся над разделенной Европой и Москва не видела препятствий для достижения господства в мировом энергетическом секторе. В период с 1950-х и 1960-х годов советская добыча нефти удвоилась, в результате чего Советский Союз стал вторым по величине производителем нефти в мире и основным поставщиком как для Восточной, так и для Западной Европы. Доходы от экспорта нефти стали составлять почти половину советских доходов от экспорта.

Так как Советский Союз вел массовую добычу нефти, а советская система поддерживала низкую стоимость рабочей силы, Россия была в состоянии продавать свою нефть по ценам почти на 50 процентов ниже, чем нефть с Ближнего Востока. Субсидирование нефти в советский блок, а затем в страны Западной Европы помогали Москве подрывать западные режимы и укрепить свои позиции на своей собственной периферии - эту стратегию в ЦРУ назвали Советским экономическим наступлением. Для Советов вопрос состоял не в зарабатывании денег (хотя деньги платились), скорее это было формированием сферы влияния и подрыва на Западе. Эта стратегия все же была затратной, так как Москва не получала столько дохода, сколько могла, а неэффективная добыча нефти быстро истощала месторождения.

В 1970 году цены на нефть выросли из-за ряда кризисов, главным образом на Ближнем Востоке. В то же время Россия уже чувствовала напряжение отподдержания массивного Советского Союза. Режим советского лидера Леонида Брежнева имел выбор: использовать высокие мировые цены в качестве причины для повышения цен в Восточной Европе и на благо советской экономики, либо продолжать субсидирование Восточного блока для того, чтобы он был обязан Москве, и не подталкивать его к поиску других источниках энергии. Это был выбор между двумя императивами: Советской национальной стабильностью и удержания буферной зоны. В конце концов, Москва решила защитить свои собственные интересы и в 1975 году подняла цену на нефть для своих клиентов, обеспечивая дальнейший рост на основе глобальных рыночных цен. К 1976 году цены на нефть в Восточном блоке стали почти в два раза выше, хотя оставались ниже мировых цен. Однако достаточно высокая цена заставила некоторые стран блока брать кредиты.

Советское внимание на поддержании высоких доходов от продажи энергии продолжалось до середины 1980-х годов, когда эти доходы составляли почти весь валютный приток Советского Союза. Но Советы попали под двойной удар в середине 1980-х годов, когда цены на нефть рухнули и Западом объявил эмбарго на советскую нефть, что привело Саудовскую Аравию на нефтяные рынки. Кроме того, Советский Союз крайне отставал от Запада в области технологий, в частности, в энергетике и сельском хозяйстве. В ответ на это, начиная с 1985 года, Советский Союз стал приближаться к рыночной экономике энергии, повышая цены для Восточного блока и требуя твердой валюты для оплаты и позволив иностранным компаниям повторно войти в энергетический сектор.

Но русский сдвиги в стратегии не были глубокими и достаточно своевременными, чтобы предотвратить распад Советского Союза. В течение десяти лет после падения советского блока, русская энергетика пришла в упадок. Либерализация энергетики, которая началась при Михаиле Горбачеве в 1980-х гг., пришла в жуткое состояние при Борисе Ельцине в 1990 году. В результате производство упало наполовину, а энергетический сектор России была поделен между иностранными группами и новым классом олтигархов России.

Ситуация изменилась под руководством Владимира Путина в 2000 году. Одним из первых пунктов повестки дня Путина для стабилизации обстановки в стране сотсоял в консолидации энергетического сектора под контролем государства. Это означал радикальный возврат от либеральной политики на два десятилетия ранее. Правительство фактически национализировало большинство энергетического сектора под крышей трех государственных гигантов: Газпром, Роснефть и Транснефть. Кремль стал более агрессивным в переговорах по договорам поставок с бывшими советскими республиками и Европой, вынуждая их брать большие объемы по чрезвычайно высоким ценам, потому что эти клиенты не имели альтернативных источников энергии. Кремль также начал прекращать поставку энергоносителей на некоторые рынки, обвиняя хлопотно транзитные страны, такие как Украина, для того, чтобы формировать другие политические переговоры.

Хотя энергетическая стратегия Москвы стала довольно агрессивной, это помогло России стать более сильной и стабильной. Доходы от энергии выросли из-за высоких мировых цен на нефть и природный газ, который платила Европа. Россия получила избыточные средства для перекачки в свою политическую, социальную, экономическую и военную сферы. Энергетическая политика также помогла России усилить влияние в своих бывших окраинах и заставила Европу отступить от сдерживания возрождения России. Конечно, финансовый кризис, который охватил Европу и Россию в 2008 году, напомнил России о ее крупнейших энергетических клиентах, когда цены на нефть упали, а спрос начал снижаться.

Проблемы поддержания энергетики России

Основной проблемой России является ее уязвимость к колебаниям цен на энергию. Учитывая, что половина бюджета России состоит из энергетических доходов (из них 80 процентов от продажи нефти и 20 процентов от природного газа), правительство может значительно пострадать при падении цен на энергоносители. Кремль уже сократил бюджетное планирование, исходя из цен на нефть до $ 93 за баррель, а не $ 119 - хотя даже и по той цене, правительство играет в азартную игру. Stratfor не занимается бизнес-прогнозированияем цен на нефть, просто исторические модели показывают, что крупные международные кризисы и колебания в глобальной модели потребления и производства неоднократно имели достаточное влияние на цены на нефть и на доходы Москвы, дестабилизируя обстановку в стране.

Доходы от экспорта газа также являются в настоящее время под вопросом. Из-за альтернативных поставок природного газа, поступающего для крупнейшего потребителя России - Европы, Кремль в последние месяцы был вынужден снизить цены. В этом году Газпром планирует предоставить европейским потребителям 4,7 млрд. долл. - примерно 10 процентов от чистой выручки Газпрома - как уступку за счет снижения цен.

В своей текущей конфигурации энергетический сектор России находится под ударом. Консолидация отрасли в основном под двумя крупнымигосударственными предприятиями имело много преимуществ для Кремля, но после десяти лет консолидации накопились недостатки. С небольшими вариантами в области природного газа в России, гигантская компания Газпром отстает в технологиях и считается недружественной для внешних инвестиций. Нефтяной гигант России, Роснефть, недавно начал развиваться в более крупную монополию типа Газпрома, что может привести к его попаданию в подобную ловушку. С будущими энергетическими проектами в России, требующими более совершенные технологии (благодаря местоположению и окружающей среде) и больше капитала, а Газпром и Роснефть нуждаются в модернизации и иностранных инвестициях.

Коррупция также является основным фактором, так как по разным оценкам от 20 до 40 процентов выручки Газпрома теряется либо связано с неэффективной деятельностью. Роснефть имеет подобные проблемы. Эта потеря не повлияла бы на устойчивость с предыдущими высокими доходами Москвы энергии, но устойчивости не будет в будущем, если цены на энергоносители упадут или поддержка и расширение энергетического сектора станет более дорогим. Кремль зондирует Газпром, хотя с культурой коррупции, которая проходит через всю русскую историю, Кремль мало что сможет сделать для устранения нарушений в этой фирме.

Кроме того, зависимость Европы от русской энергии уменьшается. Нехватка природного газа ощущалась во всей Европе во время русско-украинских кризисов 2006 и 2009 годов, что было напоминанием, насколько уязвимы европейские страны из-за их зависимости от экспорт природного газа из России. И в одностороннем порядке, и в рамках Европейского Союза, европейские страны начали разработку стратегий, которые позволили бы им смягчить не только уязвимость Европы в отношении споров между Москвой и посредниками в лице транзитных государств, но и общую зависимость от энергоносителей из России.

Ускоренное развитие новых и обновленных заводов по сжиженному природному газу является одним из таких усилий. Это даст некоторым странам - Литве и Польше, в первую очередь - возможность импорта природного газа от поставщиков по всему миру, обойдя традиционные рычага России, связанные с географической близостью. Это особенно важно в свете ускоренного развития нетрадиционных методов добычи природного газа в мире, в частности, сланцевых запасов в США. Развитие трубопроводного проекта, который принесет не-российский каспийский природный газ на европейский рынок, это еще одна попытка - хотя и менее успешная на сегодняшний день - уменьшить зависимость Европы от русского газа.

Кроме того, набор общеевропейской политики, включая Третий энергетический пакет, начал давать странам членам ЕС политические и правовые инструменты для смягчения доминирование Газпрома в его цепочках поставок природного газа. Эти общие рамки также позволят европейским странам выступать более единым фронтом для изменения определенных видов деловой активности, по их мнению, монополистической. Здесь примером является Комиссия ЕС по расследованию ценовой стратегии Газпрома в Центральной Европе. Это, в сочетании с финансированием ЕС усилий по соединению сетей поставок газа стран-членов ЕС в Центральной Европе, создало для России сложности для использования цен на природный газ в качестве инструмента внешней политики. Это серьезное изменение в том бизнесе, который Москва вела с регионом за последние десять лет, когда она вознаграждала более тесные связи с Россией низкими ценами на газ (как в Беларуси) и повышала цены для тех, кто бросал ей вызов (страны Балтии).

Наконец, Россия сталкивается с простой, но серьезной возможностью того, что эскалация финансового и политического кризиса в Европе будет продолжать сокращать потребление энергии на континенте, или, по крайней мере, исключит любую возможность роста потребления в следующем десятилетии.

Следующее действие России 

Администрация Путина хорошо осведомлен о проблемах, стоящих перед энергетическим сектором России. Попытки России в последнее десятилетиеуйти от зависимости от экспорта энергоносителей, сосредоточив внимание на развитие промышленности, не были особенно успешными, и удержание страны связано с судьбой ее энергетического сектора. Стратегия России использовать свой энергетический экспорт в качестве инструмента внешней политики и как генератор доходов порой противоречиво: для использования энергии во внешней политике Москва должна быть в состоянии понижать или повышать цены и угрожать прекратить поставки, что является анафемой для приносящей доход отрасли.

Глобальные и региональные обстоятельства изменились настолько, что Москва была вынуждена обозначить приоритет для одного из двух векторов применения своей энергетической промышленности - и она однозначно решила сохранить себе возможности получать доход. В Кремле началась разработка набора политик, предннааченная для подстройки страны к изменениям, которые придут в ближайшие два десятилетия.

Во-первых, Россия пересматривает отношения с ключевыми государствами транзитерами, которые традиционно позволяли экспортировать энергию в Европу. Строительство нефтеналивного терминала  Усть-Луга на побережье Балтийского моря позволит России в значительной степени обойти систему трубопроводов Беларуси и доставлять нефть и нефтепродукты непосредственно потребителям. Кроме того, строительство газопровода Nord Stream  по дну Балтийского моря - и, в конце концов, его двойника South Stream через Черное море - позволит направлять русский природный газа в обход украинской и белорусской транзитных систем в случае необходимости. Эти два трубопровода в первую очередь будут обеспечивать поставки природного газа на основные европейские рынки потребителей в Германии и Италии, с которыми Россия стремится поддерживать долгосрочное стратегическое партнерство.

Чтобы обеспечить поставки для своих основных европейских потребителей, система байпас даст Москве жизненно важные доходы энергии. Эта стратегия будущей гибкости в экспорте энергии также будет постепенно снижать левередж Минска и Киева, которые могут противиться попыткам Москвы объединенить их в качестве вассальных буферных государств - одну из немногих внешнеполитических целей Москва по-прежнему намерена проводит через энергетическую стратегию.

Кроме того, Москва адаптировала свою энергетическую стратегию с европейскими потребителями на фоне растущей диверсификации и либерализации усилий. Газпром начал расширять систему скидок на ранее зарезервированный природный газ для стратегических партнеров, таких как Германия или Италия. Кремль знает, что ее единственная надежда на сохранение доходов от природного газа в лице потенциального глобального бума сланцевого газа - это блокировка своих клиентов конкурентоспособной ценой и долгосрочными контрактами. Москва будет продолжать показывать, что она может предложить европейским потребителям гарантировано большие объемов по низкой стоимости, которую производители и поставщики сжиженного природного газа редко могут себе позволить.

Наконец, Россия уделяет значительное внимание и средствам на развитие связей с растущими энергетическими рынками Восточной Азии, поэтому диверсификация экспортного портфеля должно на европейском рынке продолжает усиливаться. Одним из общих аспектов для всех стратегии России в течение следующего десятилетия - это высокий капитал, необходимый для их выполнения; нефтепровод Восточная Сибирь-Тихий океан стоит почти $ 15 миллиардов. Несмотря на последствия финансового кризиса в 2009 году, Россия по-прежнему имеет огромные запасы капитала, предназначенные для этих масштабных проектов, но эти средства не бесконечны.

Кремль, похоже, остро осознает проблемы, с которыми Россия столкнется в ближайшие два десятилетия, так как очередной энергетический цикл подходит к концу. В отличие от Брежнева и Горбачева, Путин оказался способен вести эффективную политику и стратегию изменений в русской сфере энергетики. В то время как зависимость России от высоких цен на нефть продолжает беспокоить Москву, Путину до сих пор удавалось активно реагировать на другие внешние изменения в потреблении энергии и производства - в особенности те, которые влияют на европейском рынке природного газа. Тем не менее, долгосрочная устойчивость модели России остается под вопросом.

геополитика