Опыт создания переговорных коалиций в ВТО.
Возможности его использования государствами – участниками СНГ
(аналитическая записка)

ВВЕДЕНИЕ

Всемирная торговая организация (ВТО) – это и организация, и комплекс правовых документов, многосторонний и многоплановый торговый договор, определяющий права и обязанности правительств в сфере международной торговли товарами и услугами. Одновременно ВТО – это международная площадка для дискуссии, совместного формулирования правил, выработки новых решений.

На 160 стран – участниц ВТО приходится свыше 90 % мирового торгового оборота. Участие в ВТО дает стране право выработки правил и обязанность следования им в деле регулировании внешней торговли и связанных с ней сфер экономики, торговых отношений с партнерами. Работа в ВТО – сложный многоплановый процесс, в который вовлечены многочисленные представители самых разных стран.

Основной задачей каждого члена ВТО является реализация своих торговых интересов, в том числе за счет успешного ведения  переговорного процесса и правильного выбора партнеров.

Для достижения этих целей уже давно используются переговорные коалиции. Коалиция сформирована, когда два или более государства объединяют свои ресурсы для достижения коллективной цели.

В условиях существенно возросшей сложности многосторонней торговой системы ВТО официально признает полезность коалиций.  

На протяжении всех раундов многосторонних торговых переговоров ГАТТ/ВТО наблюдался рост числа коалиций. Сегодняшние коалиционные группировки в ВТО демонстрируют высокую степень институционализации. Многие из них добились существенных успехов.

С момента начала  в ноябре 2001 года переговоров Доха-раунда ВТО сталкивалась с многочисленными проблемами, связанными с расхождением интересов как между промышленно развитыми и развивающимися странами, так и внутри самих развивающихся стран, причем масштабы и острота споров приобрели небывалый характер. Беспрецедентное количество коалиций в различных областях переговоров в этой связи возникло как реакция на масштабы и сложность нынешнего раунда переговоров.

Еще одной особенностью текущего раунда является значительно более активное участие  развивающихся стран в переговорных коалициях.  

Оценки роли современных переговорных коалиций неоднозначны. Рост количества коалиций и включение  крупных развивающихся стран в центр принятия решений в ВТО  привели к более полному учету интересов широкого круга членов ВТО, ослабив влияние в переговорах Соединенных Штатов Америки (США), Европейского союза (ЕС), Канады, Японии и Австралии, которые на протяжении десятилетий формировали основные подходы к решению возникавших проблем. Вместе с тем  высказывается мнение о том, что трудности Дохийского раунда  во многом обусловлены именно тем, что развивающиеся страны и их коалиции теперь могут оказывать реальное, а подчас и определяющее влияние на процесс и результаты переговоров.

Представляется, что для государств – участников СНГ, как являющихся членами ВТО, так и ведущих переговоры о присоединении, приведенный ниже анализ деятельности переговорных  коалиций может представлять интерес.

Преимущества коалиций

Коллективное ведение переговоров в рамках коалиций или региональных групп является ключевым механизмом, который члены ВТО используют для получения необходимых результатов в многосторонних торговых переговорах. Членство в одной или нескольких коалициях может облегчить решение проблем и помочь справиться с трудностями, с которыми страны сталкиваются в процессе переговоров и при принятии решений в ВТО, а также расширить их возможности влиять на повестку дня и результаты переговоров в рамках ВТО.

Действительно, во-первых, экономический  и политический вес группы стран всегда больше, чем индивидуально у каждой страны в отдельности.

Во-вторых, коалиции могут помочь странам в формулировании переговорных позиций и предложений в тех областях, где в силу ограниченности ресурсов их понимание соответствующих проблем недостаточно глубоко. За счет обмена информацией может быть получен доступ к более широкому спектру источников информации (в т.ч. дипломатических). Через назначение общих делегатов от  переговорных коалиций интересы конкретных стран могут быть представлены сразу на  нескольких площадках.

В-третьих, через участие в коалициях страна может также расширить перспективы представительства в ключевых форумах ВТО, таких как «зеленые комнаты»[1], а также другие встречи, на которых принимаются важные  решения. Ранее на закрытые консультации приглашали  лишь избранные развивающиеся страны на индивидуальной основе. С расширением роли коалиций состав «зеленых комнат» вырос, что содействует более прозрачному, легитимному и комплексному процессу консультаций.

В-четвертых, присоединение к той или иной коалиции позволяет стране убедиться, что ее интересы услышаны и восприняты этой коалицией. При этом участие в большинстве коалиций не связано с обязательством членов группы придерживаться  точки зрения группы (даже если представитель члена группы выразил согласие с такой точкой зрения).

В-пятых, рост роли коалиций может помочь сближению точек зрения членов ВТО за счет взаимного обмена мнениями  и выработки компромиссов.

Основные типы коалиций

Существуют следующие  основные  виды переговорных  группировок:

коалиции по тематическому принципу, или тематические группировки (например, Кернская группа, G20, НAMA-11);

группировки по географическому (региональному) принципу. Например, Африканская группа, Группа стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ);

коалиции стран со сходными характеристиками, или группы единомышленников (группы стран с аналогичным уровнем развития или веса в мировой торговле). Например, наименее развитые страны (НРС), малые уязвимые экономики (SVE) (табл. 1).

Подробный перечень основных коалиций в ВТО приведен в приложении 1.

Таблица 1

Примеры типов коалиций

* Региональные группы на базе интеграционных объединений, как правило, не считаются «переговорными коалициями» как таковыми. Тем не менее, они иногда представляют совместные предложения и заявления на различных форумах  ВТО и ее  комитетов.

Тематические группировки

Начнем с группировки, стоящей несколько особняком в этой категории, – Группы недавно присоединившихся членов ВТО (Recently Acceded Members – RAMs). Координатором данной группировки является Тайвань[2], на сегодняшний день численность группы составляет 20 участников: Албания, Армения, Кабо-Верде, Китай, Тайвань,  Эквадор, Македония, Грузия, Иордания, Киргизия, Молдова, Монголия, Оман, Панама, Россия, Саудовская Аравия, Королевство Тонга, Таджикистан, Украина, Вьетнам. В этой группе состоят страны, присоединившиеся к ВТО после 1995 года. Ее участники стремятся взять на себя как можно меньше дополнительных обязательств по либерализации торговли, ограничившись условиями своего членства в ВТО, согласованными в ходе переговоров о присоединении.

Отметим, что эта группа существует в ВТО несколько номинально, поскольку не формирует и не отстаивает четких интересов. Присоединившись к ВТО, страна автоматически получает членство в данной группе. Но оно не накладывает на страну определенных обязательств.

Наибольших результатов смогла добиться группа G20. Эта группа развивающихся стран образовалась в рамках Дохийского раунда в 2003 году в преддверии Министерской конференции ВТО в Канкуне. На сегодняшний день группа состоит из 23 стран-участниц, которые противостоят аграрной политике развитых стран и ставят своей целью отмену или уменьшение внутренних и экспортных аграрных субсидий, открытие рынков для сельскохозяйственной продукции   при одновременном предоставлении  определенной  гибкости в части обязательств для развивающихся стран.

На момент создания группы G20 ее доля в мировом экспорте сельскохозяйственной продукции составляла около 20 %.  Интересно, что в это время также действовала Кернская группа, чья доля в экспорте составляла около  25 %. Однако Кернская группа, состоящая из весьма разных стран- экспортеров, не смогла ничего конкретного противопоставить предложениям США и ЕС и защитить интересы развивающихся стран. Поэтому Бразилия взяла на себя инициативу объединить в отдельную коалицию производителей и экспортеров сельскохозяйственной продукции из развивающихся стран.

Сравнивая позиции  Кернской группы и группы G20, стоит отметить, что Кернская группа  больше ориентирована на либерализацию торговли. Интересы Кернской группы и   G20 совпадают в отношении необходимости прекращения политики, искажающей нормальный ход торговли в области сельского хозяйства, а также в части открытия рынков развитых стран. Разница заключается в позиции в отношении  особого и дифференцированного режима для развивающихся стран, особенно в области доступа к рынкам. G20 исходит из необходимости различных подходов к доступу на рынок развитых и развивающихся стран, что в полной мере учитывало бы  потребности развития сельских районов и интересы стран с большой долей сельского населения.

В группе G20 удалось учесть разные взгляды стран – участниц коалиции. В частности, чтобы заручиться поддержкой Индии и Китая в вопросе поддержки местных производителей и использования экспортных субсидий, Бразилия и другие страны Латинской Америки отказались от жесткого подхода в либерализации доступа на рынок.

В этой группировке состоят все страны – участницы БРИКС (кроме России), которые  успешно  продвигают свои интересы (подробнее о G20 см. приложение 2).

Еще одним серьезным коалиционным объединением является группа НАМА-11, сферой интересов которой являются вопросы доступа на рынок несельскохозяйственных товаров – одно  из ключевых направлений в многосторонних торговых переговорах Доха-раунда. Предполагаются сокращение наибольших значений ставок импортных пошлин (тарифных пиков) на промышленные товары и значительное улучшение условий доступа на рынки развитых стран, включая уменьшение роста ставок с ростом  степени обработки товара (тарифной эскалации). Одним из наиболее спорных вопросов в переговорах по доступу на рынки несельскохозяйственных товаров (НАМА) остается предложение по секторальной либерализации, которое предусматривает резкое сокращение или полную отмену тарифов в отдельных промышленных секторах (например, в отношении химических продуктов, технологического оборудования и т.п.). США, ЕС и другие развитые страны хотят, чтобы государства с крупными и быстро растущими рынками, такие как Китай, Индия и Бразилия, присоединились к секторальным инициативам. Последние возражают, исходя из необходимости защиты национальных производителей.

Кроме того, между членами ВТО сохраняются разногласия по формуле определения будущего предельного уровня (уровня связывания)  тарифов развитых и многих развивающихся стран; механизмам гибкости, определяющим, до какой степени развивающиеся страны смогут защитить некоторые товары от международной конкуренции. Между формулой и механизмами гибкости имеется прямая взаимосвязь. Страны могут принять более низкие предельно допустимые уровни тарифов в обмен на большую свободу действий для защиты чувствительных секторов.

Несмотря на то, что по вопросам НАМА между участниками переговорного процесса существует большое  количество разногласий, поиски компромисса продолжаются.

Группа НАМА-11 включает развивающиеся страны, цель которых – добиться максимальной гибкости для развивающихся стран по вопросам доступа на рынки несельскохозяйственных товаров с тем, чтобы обеспечить достаточное пространство для реализации политики промышленного развития. Эта коалиция также призывает к учету развитыми странами конкретных потребностей развивающихся стран, указывая на издержки, возникающие при проведении реформ в промышленном секторе, что, в частности, привело к эрозии преференций[3]. Согласно подходу, провозглашенному НАМА-11, договоренности по промышленности должны быть сбалансированы с договоренностями по  сельскому хозяйству.

Региональные группировки

Создание переговорных коалиций можно рассматривать как естественный результат экономической интеграции. Все больше зон свободной торговли и  таможенных союзов создаются в мире.

Крупнейшей региональной  группой в ВТО является Европейский союз (ЕС) c его 28 государствами-членами. ЕС – это таможенный союз с единой внешнеторговой политикой и тарифом. Государства-члены координируют свою позицию по вопросам ВТО, Европейская комиссия самостоятельно выступает за ЕС практически  на всех форумах ВТО. ЕС является членом ВТО в своем собственном праве, как и каждый из ее государств-членов.

Хотя в рамках Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)  достигнута меньшая степень экономической интеграции ее членов, тем не менее, они имеют много общих торговых интересов  и зачастую согласовывают позиции и выступают с единой точкой зрения. Роль представителя АСЕАН в ВТО ротируется среди стран-членов и определяется в соответствии с темой переговоров.

МЕРКОСУР имеет сходный механизм. Другие региональные экономические интеграционные объединения гораздо реже используют одного представителя на переговорах (например, это относится к Североамериканскому соглашению  о свободной торговле НАФТА). Среди других группировок, которые время от времени  озвучивают согласованные заявления, –  Африканская группа, НРС, страны АКТ.

Тем не менее региональные группировки могут оказываться полезными. Во-первых, они могут оказывать поддержку в подготовительной работе государств-членов. Примерами таких видов деятельности являются координация программ создания торгового потенциала, организации региональных семинаров, разработка технической документации и распространение информации по вопросам ВТО. Региональные группы также могут способствовать обмену информацией и опытом между соседними странами.

Во-вторых, региональные группировки могут способствовать координации позиций стран-членов сообразно с целями региональных интеграционных объединений и торговой политики. Региональные организации могут координировать распределение между странами вопросов  подготовки и проведения переговоров по обширной повестке дня ВТО, что в одиночку для многих стран может оказаться трудноосуществимо.

Если у регионального объединения нет формального мандата на согласование позиций участников, то в этих условиях возможности скоординированных действий региональных групп очевидно  зависят от доброй воли государств-членов и инициативы «регионального секретариата», если таковой имеется и он наделен соответствующими полномочиями. Региональные совещания представителей стран, а также конференции министров  представляют собой наиболее эффективные платформы для обмена  взглядами  и координации  позиции  для членов регионального объединения.

Существуют различные оценки основных задач региональных группировок. Так, по мнению некоторых экспертов, региональное сотрудничество более подходит для решения технических проблем и реализации инициатив по укреплению общего потенциала группы, чем для координации позиций на переговорах в ВТО, с которыми лучше справляются тематические коалиции ВТО. Региональные интеграционные объединения, как правило, слишком разнородны для того, чтобы эффективно осуществлять  координацию позиций государств-членов по определенным проблемам ВТО. Общие интересы принимают четкие очертания, как правило, в рамках тематических коалиций  ВТО. Экономически не слишком мощным  странам сложно  сформировать организационно  сильный союз в группировке, которая включает до 100 стран.

Но высказывается и иная точка зрения, согласно которой координация на региональном уровне лучше подходит для трансляции  политических посланий по вопросам ВТО, а технические проблемы, по которым  интересы среди государств – членов регионального объединения, скорее всего, будут различаться, лучше решаются непосредственно на уровне тематических  коалиций ВТО.

При этом построенные на региональной основе группы могут стать более сплоченными. Тематические блоки могут развалиться, когда переговоры перейдут к стадии детализации.

Таким образом, региональные группировки могут играть очень существенную роль в переговорах ВТО. Работа по тематике ВТО в региональной группировке может способствовать и усилению интеграции внутри нее.

Проблемы переговорных коалиций

Цели, стратегии и организация коалиций.

Для того, чтобы участие страны в переговорах в рамках ВТО  имело сколь-нибудь  существенное значение, необходимо, как минимум, реализовать  два момента. В первую очередь, страны должны определить свои стратегические интересы и оценить последствия  различных вариантов избранных подходов. Этот этап требует надлежащего потенциала для анализа и формулирования  торговой  политики  и позиций на переговорах. На втором этапе процесса определяется стратегия переговоров, происходит формирование альянсов и коалиций с партнерами, которые разделяют общие взгляды и торговые интересы. Стратегии  при этом должны быть гибкими – время на реагирование ограничено, поскольку необходимо  адаптироваться к быстро меняющейся переговорной среде. Эти два этапа должны рассматриваться как взаимодополняющие.

Цели переговорных коалиций значительно варьируются. Некоторые группы сосредоточены  на лоббировании широкого спектра  приоритетов, в то время как другие тематические или, иначе говоря, целевые переговорные группы стремятся продвигать решения по ограниченному перечню конкретных тем. Некоторые группы образуются для реагирования на конкретный вызов и распадаются после определенного периода времени (достигнув или не достигнув поставленных целей).

Переговорные стратегии также различаются от коалиции к коалиции. Стратегия может быть оборонительной (например, блокирование) или наступательной. Группа может сосредоточиться в своей работе на одном конкретном пункте (например, условия торговли хлопком) или вырабатывать позицию по широкому спектру вопросов. В некоторых случаях цель группировок состоит не столько в продвижении конкретных предложений в переговорах, сколько  в  защите общих принципов или обеспечении выражения  регионального взгляда по конкретным вопросам (например, при выборе председателя для переговорных групп ВТО). Исторически многие коалиции развивающихся стран следовали такой стратегии переговоров, где целью являлось получение наибольшего сегмента от «пирога» потенциальных торговых выгод.

Позднее стал использоваться более «интегрированный» подход, когда акцент делается на сотрудничестве с целью исследовать возможности для увеличения общего размера «пирога» и найти решения, которые дают улучшения для всех сторон.

Функционирование и степень формализации переговорных групп развиваются с течением времени. Различными бывают и процесс выбора, и критерии определения руководства коалиции, и подходы  к представительству (например, дается ли представителю мандат на ведение переговоров от имени группы), и механизмы координации, выдвижения координаторов и определения существенных для  группы проблем, с общей позицией по  которым она будет выходить на переговоры. Размеры субстантивной поддержки, получаемой коалицией,  также могут существенно различаться. Такая поддержка может быть получена от Секретариата ВТО, от одного из членов коалиции, она может прийти в виде научно-исследовательской поддержки неправительственных организаций (НПО), научно-исследовательских институтов и научных кругов или через финансирование от международных доноров.

Недостаточность ресурсов.

Многие коалиции сталкиваются с трудностями из-за отсутствия опыта и необходимого аналитического потенциала. Зачастую для небольших стран невозможно полноценно  участвовать в переговорах ВТО (даже если они являются членами коалиций), если они не обладают необходимой информацией  об обсуждаемых проблемах или не идентифицировали и не сформулировали четко свои  интересы в отношении этих вопросов.

Несовпадение интересов.

Различные интересы могут привести к выбору группой подхода на основе «наименьшего общего знаменателя», в результате чего интересы или озабоченности конкретных стран или подгрупп далеко не полностью отражаются в общей переговорной  позиции группы.

В некоторых случаях позиция небольших  стран в коалиции может быть утеряна ввиду  незначительного их влияния на группу. В других случаях, когда страны не располагают  необходимой информацией по конкретному  вопросу или  не определят четко свои интересы, они могут выступать против общекоалиционных  предложений, которые, возможно, и послужили бы  на пользу их стране,  или, напротив,  поддержать решения, которые принесут им вред. По-иному выглядит ситуация для   стран с  высоким уровнем  влияния в коалиции, особенно если  эти страны выступают в качестве спикера  группы.

Размер переговорных коалиций.

Существенная неоднородность интересов в больших группах может затруднить выработку общей повестки дня, а также достижение согласия на уступки в переговорах. Единство в таких крупных или разнородных коалициях может быть поддержано такими факторами, как общие цели, идеалы и ценности, уже существующие региональные институты, прочная институциональная база коалиции, четкое руководство коалицией (например, G20, см. приложение 2).

Эффективность руководства коалицией.

Некоторые коалиции (в том числе Африканская группа, АКТ  и НРС) используют  практику «назначения» государств-членов в качестве «координаторов», чтобы возглавить группу на конкретных треках переговоров. При этом  Миссия (Постпредство страны при ВТО), по крайней мере одной  страны, наделяется функциями  представительства  позиции коалиции в соответствующих переговорных комитетах и рабочих группах ВТО. Кроме того, часто назначают члена группы для представительства во встречах в «зеленой комнате» или других встречах  в узком формате. Возникает, однако, проблема обратной связи с тем, что происходит на таких встречах. Эффективное исполнение функций представителя коалиции предполагает  наличие  доверия к нему всех государств-членов.  Представители коалиции  должны своевременно и надежно транслировать  информацию к другим членам группы. Они также должны обладать необходимым  опытом и детальным  знанием вопроса, по которому  они выбраны представителями коалиции.

Выбор подхода к системе смены руководства группой также может дать преимущества для членов коалиции. Коалиции, которые полагаются, например, на ротацию  лидерства среди членов в соответствии с алфавитным порядком стран,  рискуют выбрать представителей, которые в недостаточной степени обладают  экспертными знаниями, авторитетом, языковыми  навыками.

В некоторых случаях, действуя в качестве представителя группы, ряд ведущих стран уделяют больше внимания тем аспектам переговоров, где они имеют свой особый интерес. Иногда при этом группа просто рассматривается как инструмент страны, выступающей в данный момент времени в качестве лидера/спикера группы, тем самым подрывая доверие к группе в целом. Членство стран одновременно в нескольких группах может порождать противоречия в отношении позиций, занимаемых отдельными членами коалиции.

Внутренняя координация.

Процедуры принятия решений и информационные потоки внутри переговорной группы могут иметь решающее влияние на ее эффективность. Так, например, группа НРС, работая на основе принципа консенсуса, значительное время пытается совместить интересы входящих в нее стран. У подхода на основе консенсуса есть масса достоинств, но недостатком является то, что он может ограничить способность группы выступать ответственно в переговорах. Целесообразно дополнить подход на основе консенсуса формулированием и согласованием альтернативных позиций как части переговорной стратегии коалиции.

Задачи на разных этапах переговоров.

Эффективность участия коалиции в переговорах варьируется в зависимости от стадии переговоров. После того, как коалиции успешно внесли  конкретные вопросы в повестку дня переговоров, их переговорные способности часто распыляются на следующих стадиях. Некоторые коалиции страдают от недостатка переговорной стратегии в части инструктажа министров, обеспечения политического участия на высоком уровне, привлечения к подготовке и ведению переговоров надлежащих экспертов, подготовки альтернативных предложений для всевозможных разменов и т.п.

Проблемы взаимодействия с другими государствами и коалициями.

Некоторые страны сталкиваются с проблемой того, что даже если коалиции,  к которой они принадлежат, предложено принять участие в межгрупповых консультациях и совещаниях, это не значит, что их интересы будут услышаны, приняты всерьез и на них будет получена надлежащая реакция. Более того, некоторые коалиции развивающихся стран и их представители сталкиваются с трудностями назначения встреч для обсуждения вопросов  с представителями более мощных коалиций и делегаций, т.е. они, по сути, игнорируются группами, с которыми стремятся встретиться. Лишь немногие коалиции стран уделяют внимание вопросам их  внешнего восприятия, постоянным контактам с партнерами и СМИ для информирования   о своих целях. Указанные проблемы  влияют на  восприятие позиции коалиций и их надежности как партнеров по переговорам.

Возможности использования опыта создания коалиций государствами − участниками СНГ

В целях достижения позитивного результата от участия в ВТО странам Содружества необходимо определить стратегию и тактику процесса участия  в работе ВТО, обозначить наиболее важные вопросы для обсуждения, тщательно формулировать свои  цели и задачи. Выбор партнера являет собой, возможно, один из наиболее важных моментов.

Коалиции как средство структуризации участия стран в работе ВТО сохранят свое существование и в будущем, а потому государствам – участникам  СНГ для упрочения своих позиций и разрешения переговорных проблем необходимо выбрать единомышленников в целях присоединения к каким-либо из существующих групп или возможного создания новых. Впрочем, как упоминалось выше, в ВТО практикуется участие в нескольких переговорных группах одновременно (перекрестное членство).

В настоящее время государства – участники СНГ, являющиеся членами ВТО представлены в не слишком большом количестве коалиций
(см. приложение 1).

Для решения вопроса о присоединении к той или иной из существующих коалиций необходимо провести тщательный анализ ее целей, результатов и перспектив деятельности.

Об участии в группе RAMs всех государств – участников СНГ, являющихся членами ВТО, и ее особенностях уже упоминалось выше. Участие в этой группировке  безусловно полезно для каждой присоединившейся к ней стране с точки зрения минимизации уступок и непринятия на себя чрезмерных обязательств.

Сельскохозяйственная отрасль стран Содружества является одной из самых уязвимых. Учитывая, что группа G20 отстаивает интересы развивающихся стран в области сельского хозяйства и требует сокращения барьеров при ввозе товаров на рынки развитых стран, ее опыт может быть полезен для стран СНГ.

Более осторожный подход состоит в том, что странам Содружества следовало бы воздерживаться от прямого участия в G20 или Кернской группе и лишь избирательно поддерживать их инициативы, направленные на сокращение объемов поддержки и либерализацию доступа на рынок.

Государства – участники  СНГ могли бы выступить инициатором создания группы по либерализации торговли товарами органического сельского хозяйства, целью которой стало бы снижение тарифов и нетарифных барьеров для импорта соответствующих товаров с учетом потенциала стран Содружества в данной области.

Самого тщательного изучения заслуживают позиции группы стран, решающих вопросы доступа на рынки несельскохозяйственной продукции, – НАМА-11, поскольку товары данной категории являются существенной составляющей в  экспортной структуре многих  стран СНГ.

Вопросы экспортных ограничений, в частности применения экспортных пошлин, со временем может занять ключевое место в переговорах ВТО. Скоординированная позиция по этой проблематике государств –  участников СНГ, являющихся экспортерами сырьевых ресурсов, может стать одной из важнейших задач.

Стратегические цели государств – участников СНГ  в ВТО могли бы быть достигнуты благодаря формированию в рамках этой организации ряда пересекающихся коалиций. Одной из таких коалиций могло бы стать объединение стран, которые по существу, а не по форме заинтересованы в глубокой реформе ВТО. Другая коалиция, которая могла бы внести вклад в реализацию национальных интересов государств – участников СНГ – это коалиция государств – членов ВТО, которые нацелены на модернизацию своих стран и обладают в этом направлении интересным опытом. Еще одна коалиция, которая могла бы быть весьма полезна ряду стран Содружества в рамках    ВТО, – это объединение богатых природными ресурсами стран.

Что касается коалиций, построенных на базе региональных интеграционных объединений, а конкретнее – построения коалиции государств – участников СНГ, то представляется, что следует учитывать опыт использования региональных объединений как площадки по обмену опытом, обучению, распространению технических документов и т.п. в плане подготовки к переговорным форумам ВТО.

Совместные усилия стран СНГ по подготовке и реализации конкретных проектов сотрудничества в рамках ВТО могут придать новый импульс наращиванию их экспертного потенциала, например, в части прогнозирования вероятности возникновения споров по конкретной торговой мере, моделирования и анализа воздействия ограничительных мер на внешнюю торговлю страны для формирования торговой позиции, создания информационной системы для идентификации торговых ограничений.

Представляется возможным также рассмотрение идеи создания регионального центра ВТО, в частности для решения проблем в области участия государств – участников СНГ в механизме разрешения споров ВТО. Такой центр содействовал бы определению национальных торговых приоритетов, координации торговых переговорных позиций, созданию государственно-частных партнерств в данной области, выявлению торговых ограничений и, возможно, оказанию юридической поддержки в ходе судебных разбирательств в системе ВТО. Образование  такого регионального центра было бы  выгодным с точки зрения совместного координирования и объединения ресурсов для преодоления существующих и потенциальных проблем.

Приложение 1

Основные переговорные  коалиции ВТО[4]

Приложение 2

Бразилия и группа развивающихся стран G20[5]

I. Введение

Бразилия как крупный экспортер сельскохозяйственных и агропромышленных товаров активно участвовала в Кернской группе –  коалиции развитых и развивающихся стран – экспортеров сельскохозяйственной продукции  –  в ходе Уругвайского раунда и после него.

При запуске нового многостороннего раунда торговых переговоров Бразилия настаивала на включении в его повестку дня амбициозных задач, связанных с радикальной либерализацией доступа на рынок,  уменьшением или устранением экспортных субсидий и внутренних мер поддержки.

В течение нескольких месяцев, предшествующих Конференции министров ВТО в Канкуне в сентябре 2003 года, Бразилия возглавляла процесс образования  тематической  коалиции развивающихся стран. Новая коалиция –  G20  –  объединила  развивающиеся страны, которые традиционно занимали  различные и даже противоположные позиции в переговорах по сельскому хозяйству в рамках ВТО. Особенностью данного объединения  было то, что в нем  присутствовали одновременно Аргентина и Индия.

Сдвиг в переговорной стратегии Бразилии был обусловлен не только внутренней динамикой сельскохозяйственных переговоров в рамках ВТО, но и серьезными  изменениями во внешнеэкономической политике страны.

II. Внутренние и внешние факторы

Интенсивное взаимодействие между государством и частными компаниями внутри Бразилии, а также между этими субъектами и внешними игроками стало одной из интересных особенностей процесса принятия решений, приведших к созданию G20. Внутренние и внешние факторы оказывались  все более взаимосвязанными, по мере того  как G20 превращалась в  активного  игрока в переговорах по сельскому хозяйству в рамках ВТО.

Взаимодействие внутри страны привело к созданию новых структур и институтов, в том числе неправительственных организаций, проводивших исследования, связанные с сельскохозяйственными переговорами, финансируемыми за счет крупных частных объединений бразильского агробизнеса.

Напористая и самостоятельная  позиция Бразилии в сельскохозяйственных торговых переговорах была обусловлена впечатляющей модернизацией бразильского агробизнеса,  прошедшей в 1990-х годах.

К концу 1980-х годов в бразильском экспорте сельскохозяйственной продукции превалировали  сырьевые товары – кофе, какао и хлопок. Экспорт осуществлялся под жестким  государственным контролем. Как следствие, до начала 1990-х годов частный сектор не проявлял большой заинтересованности в торговых переговорах  и  участие представителей бразильского агробизнеса в рамках Уругвайского раунда было очень скромным. В ходе переговоров по МЕРКОСУР частный сектор принял по существу оборонительную позицию.

Начиная с 1995 года в Бразилии произошло значительное повышение производительности агробизнеса, что было обусловлено крупными инвестициями в этот сектор. Его представители начали подталкивать  правительство к занятию более агрессивных позиций по  сельскохозяйственной тематике.

 В начале 2003 года, подводя итоги этой эволюции, бразильский министр сельского хозяйства призвал к принятию «автономной позиции» в переговорах по сельскому хозяйству, что  отражало, в частности, и  разочарование в функционировании  Кернской группы. В это время основные отраслевые бразильские ассоциации агробизнеса создали научно-исследовательский институт, деятельность которого была направлена на оказание технической поддержки в текущих переговорах по сельскому хозяйству в рамках ВТО, а также посвященных преференциальным соглашениям.

В связи с  обнародованием  так называемого «документа Харбинсона» на  переговорах в рамках ВТО, рабочая группа, созданная по инициативе министерства сельского хозяйства и министерства иностранных дел Бразилии, в течение первой половины 2003 года провела тщательный и детальный критический анализ этого документа, результатом  чего  стала  разработка технически обоснованных предложений по каждому из пунктов документа. Позже рабочая группа расширилась за счет   включения в ее состав представителей   других министерств, правительственных учреждений, а также частных компаний, связанных с сельским хозяйством и агробизнесом.

Аналогичная позиция была реализована и после обнародования  совместного документа  ЕС – США по сельскому хозяйству.

Коалиция G20 возникла  на основе договоренности между Бразилией, Индией и ЮАР. Создание новой коалиции было связано также  с неудовлетворенностью позицией  Кернской группы на переговорах по сельскому хозяйству. Так, Австралия, которая  претендовала на   лидерство в Кернской  группе,  не желала занять более твердую позицию в переговорах, соглашаясь с предложениями альянса ЕС – США. G20 возникла  тогда, когда стало ясно, что Австралия и Кернская  группа не намерены заниматься поиском  контрбаланса  интересам  ЕС и США.

В этой связи документ, подготовленный государственно-частной рабочей группой в Бразилии, оказался очень жестким и амбициозным в том, что касается  доступа на рынок. Такая  позиция могла  привести к изоляции Бразилии в переговорном процессе и  поставить под угрозу усилия по созданию коалиции наиболее важных развивающихся стран вокруг бразильского документа.

Вследствие этого  Бразилия была вынуждена умерить свои амбиции, чтобы заручиться поддержкой Индии и Китая в отношении требований в части внутренних и экспортных субсидий развитых стран. В переговорах по сельскому хозяйству необходимо было также  подчеркнуть  идею соразмерности уступок: развивающиеся страны должны платить меньше, чем развитые.

Группа G20 часто проводит встречи на уровне глав делегаций и на техническом уровне для обсуждения конкретных предложений в контексте переговоров по сельскому хозяйству ВТО. Такие контакты на уровне министров обеспечили дальнейшее укрепление группы G20 и дали ей  возможность  противостоять сильному давлению, оказывавшемуся на группу со стороны ее оппонентов.

С момента создания G20 установила тесные отношения с другими группами в ВТО, имеющими также  интересы  в переговорах по сельскому хозяйству. G20 задекларировала себя как группу, открытую для участия других заинтересованных стран, которые разделяют ее цели и позиции.

Поскольку  G20 состоит из развивающихся стран и поскольку пытается объединить интересы экономического и социального развития наряду с либерализацией торговли,  ею  установлены прочные связи с другими группами развивающихся стран.

III. Проблемы и результаты

Первая задача: создание и состав G20.

G20 была создана в ответ на предложения  ЕС и США по сельскому хозяйству. Совместный документ  США и ЕС возродил поляризацию позиций по линии Север – Юг в критически важной области переговоров и создал  реальные риски игнорирования  интересов развивающихся стран.  

Поэтому первая задача, с которой столкнулась Бразилия при формировании своей стратегии, стало создание тематической  коалиции,  состоящей  исключительно из развивающихся стран. С одной стороны, региональные коалиции и коалиции стран со сходными характеристиками в торговых переговорах были широки по охвату проблематики, но их эффективность оказалась весьма ограниченной. С другой стороны, наиболее успешный опыт Кернской группы в создании тематической  коалиции начал давать сбои.

С учетом состава G20 ее создание стало своеобразным сигналом всем участникам раунда, особенно в развитых странах, о том, что в переговорном процессе появился новый фактор, который следует принимать в расчет.

Это был вызов не только сельскохозяйственной политике развитых стран, но и принятой этими странами модели ведения переговоров, когда согласованная позиция развитых государств представлялась развивающимся странам как свершившийся факт.

Вторая проблема, с которой столкнулась  Бразилия в формирующейся коалиции, была связана с необходимостью достижения консенсуса среди развивающихся стран с разнородными интересами в многосторонних переговорах по сельскому хозяйству. В Канкуне группа не только заявила о своей позиции и оказала влияние на разработку окончательного текста конференции, но  и подготовила  ряд конкретных поправок к тексту для заключительного раунда переговоров, который,  к сожалению, не состоялся.

Координация работы технических экспертов бразильского правительства и частного бизнеса, а также опыт, накопленный в Бразилии в течение нескольких месяцев, предшествующих Канкуну,  стали основным фактором, позволившим Бразилии, а затем и G20 разработать внятные сущностные позиции  по  сложным проблемам переговоров  по сельскому хозяйству.

Некоторые развитые страны предприняли  попытки изолировать и расколоть G20, отказываясь принимать всерьез ее предложения и обвиняя группу в стремлении привнести  идеологический аспект в переговоры, перенося  в ВТО позицию и тактику, происходящие из  диалога Север – Юг.

Однако, несмотря на сильное давление, оказывавшееся  на членов группы, G20 осталась единой в течение всей конференции. Лишь одна страна вышла  из группы. Еще одна страна – Нигерия – присоединилась к группе на  заключительных этапах. После Канкуна небольшое число стран также покинули группу, а другие стали ее членами, например, Танзания и Зимбабве.

В результате был достигнут высокий уровень легитимности группы, а Бразилия стала крупным игроком в переговорах по сельскому хозяйству. Несмотря на критику со стороны развитых стран и тот факт, что соглашение по сельскому хозяйству не было достигнуто, G20 воспринимается в качестве законной и конструктивной  попытки  развивающихся стран  продвинуть  свои интересы и  получила широкое признание в качестве нового важного игрока в переговорах по сельскому хозяйству.

Сегодня в рамках ВТО G20 является  важным партнером в переговорах по сельскому хозяйству. В группе остаются пять основных партнеров. Бразилия прилагает значительные усилия, чтобы сохранить коалицию G20 живой, и продолжает участвовать в Кернской группе.

После своего создания в ходе конференции в Канкуне G20 проявила себя как активный участник переговоров в рамках Дохийского раунда, в особенности в области договоренностей по сельскому хозяйству. Хотя, по мнению  многих наблюдателей, коалиция G20 не имела перспектив длительного существования. Объединяя слишком непохожих игроков, каждый из которых был крупным и значительным лидером в своем регионе, коалиция, казалось, давала основания полагать, что легко может стать  жертвой  стратегии  «разделяй и властвуй», которую развитые страны использовали против G10 и других.

Тем не менее, до сих пор G20 удается  избегать фрагментации, которую  предрекали многие. В основе этого успеха лежит гибкость  позиции, которая  позволяет сотрудничать с другими группами в работе по конкретным вопросам, которые выходят  за рамки  коллективной повестки дня. Члены G20 продолжают работать в тематических  группах и даже формируют новые в том случае, когда  они не могут  рассчитывать на G20 как на форум для переговоров. Для решения вопросов продовольственной безопасности, поиска источников средств к существованию и развития сельских районов несколько стран собрались вокруг Китая и Индии в новый форум под названием G33. Поскольку G33 заняла несколько оборонительную позицию в подходе к аграрной политике, более «агрессивные» члены G20, такие как Бразилия или ЮАР, не присоединились к ней. Но на протяжении всех переговоров поддерживаются консультации между G20  и другими блоками развивающихся стран.

В ходе Министерской конференции в Гонконге в декабре 2005 года группа G20 объединила усилия с НAMA-11 в построении единой платформы с группами G33 и G90 для достижения единства развивающихся стран  по вопросам их общих интересов, формируя таким образом группу   G110.

В июне 2007 года министры торговли стран, входящих в различные переговорные альянсы, включая G20, G33 и NAMA-11, собрались в Женеве на встречу своих групп и коллективные встречи, объединявшие  несколько групп, для обмена мнениями относительно статуса переговоров раунда, а также обсуждения стратегии по дальнейшему ведению переговоров. По результатам встреч G20 был выпущен итоговый документ с изложением подходов по различным направлениям переговоров.

Министры G20 и НAMA-11 встретились в Женеве в ходе подготовки министерской встречи в июле 2008 года для обсуждения и выработки совместной позиции по имевшимся на тот момент и  крайне несбалансированным, по их мнению, предложениям по доступу на рынок.

В декабре 2013 года в Бали на девятой Конференции ВТО на уровне министров G20 выступила с рядом предложений по сельскому хозяйству, в том числе в части администрирования тарифных квот и экспортной конкуренции. В частности, Бразилия от имени G20 подчеркнула необходимость следовать мандату Доха-раунда и для специального и дифференцированного режима в отношении развивающихся стран[6]. Было подчеркнуто, что сельское хозяйство является ключевым и что  договоренности, достигнутые в этой сфере,  станут ориентиром для результатов в  других областях.

Опыт Бразилии в создании G20 поучителен. В этом процессе особое внимание следует уделить разработке национальной позиции по вопросам переговорного процесса ВТО на основе внутренних  факторов, которые включают, в частности, и политические дискуссии  по вопросам торговых переговоров с участием групп с разными взглядами и интересами.

Заслуживают внимания также технический и организационный  компоненты создания G20. Техническая подготовка и постоянная  координация между государственными учреждениями и частным сектором помогли достичь консенсуса в поддержке официальной позиции на переговорах, которые  становятся все более сложными.  Министерством сельского хозяйства Бразилии построена  институциональная структура для систематической работы по тематике  торговых переговоров. Отраслевые ассоциации агробизнеса создали научно-исследовательское учреждение, ответственное за подготовку технических предложений для переговоров по сельскому хозяйству.

Одной из самых сильных сторон G20 является ее способность сочетать политическую установку  с гибким подходом  к переговорам.

Список литературы

1.     Маюр Пател. Консенсус и создание коалиций в ВТО // Мосты. – 2008. –  

вып. 5.

URL: http://trade.ecoaccord.org/bridges/5/Russian_5.pdf

2.     Табаровская М.А. Роль коалиций в переговорном процессе ВТО // Экономика и социум. – 2013. – № 4 (9).

        www.iupr.ru

3.     Табаровская М.А. Перспектива участия России в коалиционных группировках ВТО // Вестник Ленинградского государственного университета имени А.С. Пушкина. Сер. Экономика. – 2012. – № 2.

4.     Sonia E. Rolland. Developing Country Coalitions at the WTO: In Search of Legal Support//  Harvard International Law Journal. –  Vol. 48.

http://www.harvardilj.org/wp-content/uploads/2010/09/HILJ_48-2_Rolland.pdf

5.     Jerome Prieur and Omar R. Serrano. Coalitions of Developing Countries in the WTO: Why Regionalism Matters?

http://graduateinstitute.ch/files/live/sites/iheid/files/sites/political_science/shared/political_science/3458/Developing_20Countries_20Coalitions_20in_20the_20WTO_20vrai.pdf

6.     Debashis Chakraborty, Pritam Banerjee, Dipankar Sengupta. Developing Country Coalitions in WTO Negotiations: How cohesive would IBSAC (India, Brazil, South Africa, China) be?

          https://ideas.repec.org/p/ift/wpaper/1212.html

7.     Carolyn Deere Birkbeck.  Developing Country Coalitions in the WTO: Strategies for Improving the Influence of the WTO’s Weakest and Poorest Members. Policy Brief for the IDEAS Centre

http://www.ideascentre.ch/wp-content/uploads/2013/10/Coalitions-paper-final.pdf

8.     Зайнагутдинова А.И. Современное состояние и перспективы многосторонних торговых переговоров Дохийского раунда // Актуальные проблемы экономики и права. – 2014. – № 4.

9.     Rorden Wilkinson, Erin Hannah and James Scott.  The WTO in Bali: what MC9 means for the Doha Development Agenda and why it matters

http://www.bwpi.manchester.ac.uk/medialibrary/publications/working_papers/bwpi-wp-19414.pdf

10.   Sanoussi Bilal and Stefan Szepesi.  How Regional Economic Communities can Facilitate Participation in the WTO: The Experience of Mauritius and Zambia

URL:https://www.wto.org/ENGLISH/res_e/booksp_e/casestudies_e/case27_e.htm

11.   Pedro da Motta Veiga.  Managing the challenges of WTO participation: Case Study 7, Brazil and the G-20 Group of Developing Countries

        URL:  http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/casestudies_e/case7_e.htm

12.   ФАО, Комитет по проблемам сырьевых товаров,  Семидесятая сессия, Рим, 7-9 октября 2014 года Обновленная информация о ходе переговоров по вопросам сельского хозяйства в рамках ВТО

http://www.fao.org/3/a-mk986r.pdf

13.   Груздов С.В. Основные направления реализации национальных интересов России в условиях присоединения к ВТО: автореф. дисс. на соиск. степ. канд. полит. наук: 23.00.04 / Груздов Сергей Валерьевич. – М., 2004.

http://www.dissercat.com/content/osnovnye-napravleniya-realizatsii-natsionalnykh-interesov-rossii-v-usloviyakh-prisoedineniya

14.   Катерина Александраки.  «Эрозия преференций»: повод для беспокойства?

https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/rus/2005/03/pdf/alexandr.pdf

15.  Горяинова В.В. Урегулирование торговых споров в условиях глобализации (экономический аспект): автореф. дисс. на соиск. степ. канд. экон. наук: 18.00.14 / Горяинова  Владлена Викторовна. – М., 2013.

          https://www.ieras.ru/diss/avtoreferat1.docx